INNOVA Research Journal, ISSN 2477-9024  
Diciembre, 2018). Vol. 3, No.12 pp. 113-134  
(
DOI: https://doi.org/10.33890/innova.v3.n12.2018.718  
URL: http://revistas.uide.edu.ec/index.php/innova/index  
Correo: innova@uide.edu.ec  
Análisis del comportamiento financiero de las universidades intervenidas por  
el consejo de educación superior (2013 – 2016)  
Analysis of the financial behavior of the universities intervened by the Higher  
Education Council (2013 - 2016)  
Doris Cevallos Zambrano  
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí, Ecuador  
Mayra Liuviana Vega Chica  
Universidad de Especialidades Espíritu Santo, Ecuador  
Autor por correspondencia: mvegach@uees.edu.ec; superdoris99@hotmail.com  
Fecha de recepción: 06 de julio de 2018 - Fecha de aceptación: 01 de diciembre de 2018  
Resumen  
El trabajo pertenece al campo de la Educación Superior en Ecuador. Centrándose en el  
comportamiento financiero de las universidades inmersas en un proceso de intervención por parte  
del Consejo de Educación Superior. Pretende analizar el comportamiento financiero de las  
universidades intervenidas por el Consejo de Educación Superior del Ecuador. La información es  
primaria recabada en cada una de las instituciones en estudio, mediante la investigación de campo  
y directa, cuyos resultados evidencian la inversión por parte del estado y la subejecución de los  
presupuestos universitarios con índices que requieren mayor atención de las autoridades  
universitarias, dichos resultados, pretenden aportar académicamente al fortalecimiento  
institucional de las universidades públicas del país.  
Palabras claves: comportamiento financiero; administración pública; universidades;  
intervención; análisis  
Abstract  
The work belongs to the field of Higher Education in Ecuador. Focusing on the financial behavior  
of universities immersed in a process of intervention by the Council of Higher Education. It intends  
to analyze the financial behavior of the universities intervened by the Council of Higher Education  
of Ecuador. The information is primary collected in each of the institutions under study, through  
field and direct research, whose results show the investment by the state and the under-execution  
of university budgets with rates that require greater attention from university authorities, such  
results, are intended to contribute academically to the institutional strengthening of public  
universities in the country.  
Key words: financial behavior; public administration; universities; intervention; analysis  
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Introducción  
El artículo 197 de la LOES define al proceso de intervención, e indica que con ello el  
Estado garantiza el derecho irrenunciable de las personas a una educación de calidad de acuerdo  
con lo establecido en la Constitución de la República del Ecuador. La intervención no suspende  
el funcionamiento de la universidad o escuela politécnica intervenida, ni a sus autoridades, busca  
elevar la capacidad de gestión institucional a través de la normalización, evitando perjuicios a la  
comunidad universitaria o politécnica. (Asamblea Nacional, 2010b).  
Analizar el comportamiento financiero de la universidades intervenidas en Ecuador,  
resulta relevante académica y científicamente dado que no existe investigaciones al respecto;  
debido a que la LOES es relativamente nueva, aprobada en 2010 y realizando su primera  
actuación de intervención en septiembre de 2013 en la UNESUM, posteriormente se han  
intervenido cuatro universidades más, por ello se investigó a las cinco universidades. Sin  
embargo, a la fecha del presente trabajo el proceso ha concluido en cuatro y solamente se  
mantiene en una como es la Universidad Nacional de Loja.  
El proceso de intervención como lo plantea la LOES en Ecuador, no existe como figura  
de gestión o gobernanza en otros países, quizá algunos modelos que buscan mejorar  
universidades en conflicto. Por ende, se convierte la figura de intervención, en una figura que  
geográficamente es localizada en Ecuador y que aportará elementos pocos conocidos en el marco  
de la educación superior.  
Desde el punto de vista social, las universidades cumplen un rol fundamental en la  
construcción de mejores sociedades, por ello las personas tienen puestas sus esperanzas en las  
instituciones de educación superior. Las universidades en conflicto, afectan social y  
políticamente en su caso, porque todas las universidades intervenidas hasta la fecha, son públicas  
y de peso político para el gobierno; pues la gestión de ellas, será favorable o desfavorable para la  
imagen del gobierno en ese territorio.  
El análisis del comportamiento financiero en las universidades intervenidas se hace  
considerando, tanto la información primaria de fuentes oficiales, como la aplicación de un  
trabajo de campo representativo que involucró a los principales actores, tanto del equipo rector  
de las universidades, como de los equipos de las comisiones de intervención de las  
universidades.  
El presente documento pretende analizar el comportamiento financiero de las  
universidades intervenidas por el Consejo de Educación Superior del Ecuador, durante el periodo  
2
013 al 2016. Mediante información primaria recabada en cada una de las instituciones en  
estudio, la investigación ha sido de campo y directa, misma que posteriormente ha sido  
sistematizada y analizada.  
El documento aplica método de análisis deductivo partiendo de un apartado respecto a la  
educación superior en Ecuador, continúa con el análisis de las universidades intervenidas,  
contextualizando las finanzas públicas y su manejo teórico en el sector público de las  
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universidades en Ecuador, en la parte final se explica la metodología aplicada y los resultados  
obtenidos que son los presupuestos de las universidades estudiadas.  
Contexto de la educación superior en Ecuador  
La Constitución Política de la República del Ecuador (2008), en el art. 26 indica que la  
educación es un derecho de las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable  
del Estado. Constituye un área prioritaria de la política pública y de la inversión estatal, garantiza  
la igualdad e inclusión social y condición indispensable para el buen vivir. Las personas, las  
familias y la sociedad tienen el derecho y la responsabilidad de participar en el proceso  
educativo.  
El artículo 355 ibídem determina que el Estado reconocerá a las universidades y escuelas  
politécnicas autonomía académica, administrativa, financiera y orgánica, acorde con los  
objetivos del régimen de desarrollo y los principios establecidos en la Constitución.  
El desarrollo de la educación en Ecuador en todos sus niveles ha venido favoreciendo a  
una gran cantidad de niños, jóvenes y adultos lo cual ha significado múltiples beneficios sociales  
que han repercutido positivamente en el crecimiento y desarrollo del país.  
La reforma a la educación superior ha generado logros importantes, sobre todo en  
términos de la inversión y distribución de recursos, la democratización del acceso, el desarrollo  
de normativa, la mejora de la calidad de la enseñanza, entre otros, lo que se evidencia con datos  
de la UNESCO (2010) en los que se observa que Ecuador es el país de América del Sur que más  
recursos destina a Educación Superior en relación a su economía.  
Gráfico 1: Gasto público en Educación Superior (Porcentaje PIB)  
Fuente: (UNESCO, 2010a) Total Public Expenditure con Higher Education as % of GDP.  
La universidad ecuatoriana debe prepararse para enfrentar los enormes desafíos que le  
plantea un entorno altamente cambiante derivado de la globalización y exigencias de la sociedad  
del conocimiento. Para ello debe encarar exitosamente las dificultades derivadas de la búsqueda  
de una mejor calidad de educación basada en la pertinencia de los planes curriculares, mejora de  
los servicios e investigación que responda a las demandas sociales. El Estado ecuatoriano no ha  
estado ajeno al rol que las actuales circunstancias lo demandan y en este contexto se expidió la  
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Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) que norma y regula el desempeño de las  
Instituciones de Educación Superior (IES).  
La LOES, reafirma la gratuidad de la educación superior pública; reitera la necesidad de  
articular la educación con las metas de desarrollo local y nacional; plantea la necesidad de  
asegurar la calidad de la educación superior; busca la democratización del acceso a la  
universidad, pero también de las prácticas gubernativas y administrativas de las instituciones;  
consolida la educación superior como un bien público y plantea la necesidad de una mayor  
regulación estatal para asegurar que esto se cumpla. Para lograr su cometido, la LOES creó tres  
instituciones destinadas a planificar y ejecutar las políticas públicas, y regular el Sistema de  
Educación Superior:  
La Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación  
(
SENESCYT):  
Ministerio rector de la política pública de educación superior.  
El Consejo de Educación Superior (CES): autoriza la apertura de carreras y programas,  
expide normativas y reglamentos para regular el campo, y sanciona las ilegalidades; y,  
El Consejo de Evaluación, Acreditación, y Aseguramiento de la Calidad de la Educación  
Superior (CEAACES): asume la evaluación, acreditación y categorización institucional y de  
carreras.  
Las universidades intervenidas en Ecuador  
El artículo 199 de la LOES, prescribe cuáles son las causales de intervención:  
a) La violación o el incumplimiento de las disposiciones de la Constitución de la República,  
de la Ley, su Reglamento General, los reglamentos, resoluciones y demás normatividad  
que expida el Consejo de Educación Superior, y el estatuto de cada institución.  
b) La existencia de irregularidades académicas, administrativas o económico financieras,  
establecidas en la normatividad vigente que atenten contra el normal funcionamiento  
institucional.  
c) La existencia de situaciones de violencia que atenten contra el normal funcionamiento  
institucional y los derechos de la comunidad universitaria o politécnica, que no puedan  
ser resueltas bajo los mecanismos y procedimientos establecidos por las instituciones de  
educación superior. (Asamblea Nacional, 2010b)  
El artículo 197 de la Ley ibídem, define al proceso de intervención e indica que con ello  
el Estado garantiza el derecho irrenunciable de las personas a una educación de calidad de  
acuerdo con lo establecido en la Constitución de la República del Ecuador. La intervención no  
suspende el funcionamiento de la universidad o escuela politécnica intervenida, ni a sus  
autoridades, busca elevar la capacidad de gestión institucional a través de la normalización,  
evitando los perjuicios a la comunidad universitaria o politécnica.  
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Durante el proceso de intervención por parte CES, la universidad intervenida continúa  
funcionando con normalidad con su equipo rector, con la diferencia que el CES como órgano  
rector de la educación superior nombra a una Comisión de Intervención y Fortalecimiento  
Institucional (CIFI) para velar por el correcto funcionamiento de la universidad.  
La miembros de la comisión de Intervención y Fortalecimiento institucional que nombre  
el CES, se conforma por un Presidente que debe cumplir los mismos requisitos que un rector, y  
un miembro especialista por cada área intervenida, un especialista académico, un especialista  
administrativo financiero y un jurídico, con opción a tener un equipo asesor. En la práctica los  
directivos de la universidad deciden el rumbo de la misma, sin embargo toda decisión que  
comprometa el patrimonio institucional y resoluciones del Órgano Colegiado Académico  
Superior (OCAS) deben ser conocidas y aprobadas por la Comisión previo a su ejecución, caso  
contrario las decisiones tomadas por la universidad carecen de legalidad.  
Para regular éste proceso el CES expide el Reglamento de Creación, Intervención y  
Suspensión de Universidades y Escuelas Politécnicas, el cual delimita desde las causales de  
Intervención, el funcionamiento de las comisiones, atribuciones, y demás, que permitan velar por  
el buen funcionamiento de la institución intervenida.  
Inicialmente, dicho reglamento consideraba un periodo de intervención de un año con  
opción de prórroga de un año adicional, posteriormente en base a las realidades encontradas en  
las universidades el CES modifica el reglamento, amparando al periodo de intervención a dos  
años con opción prorrogable de dos años más, significándose que una intervención puede  
extenderse hasta cuatro años, de acuerdo a la complejidad de su problemática.  
Para el caso de estudio se tomaron en consideración cinco universidades intervenidas  
hasta el año 2016, a continuación se hace una breve explicación de cada una de ellas:  
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Tabla 1: Caracterización de las universidades intervenidas en Ecuador  
UNIVERSIDADES  
DATOS  
UNESUM  
2001  
UG  
UTLVT  
1970  
ULEAM  
1985  
UTLVT  
1945  
Año de creación  
Ciudad  
1883  
Jipijapa  
Manabí  
Costa  
Guayaquil  
Guayas  
Costa  
Esmeraldas  
Esmeraldas  
Costa  
Manta  
Loja  
Provincia  
Región  
Manabí  
Costa  
Loja  
Sierra  
Tipo  
Pública  
11-sep-13  
Pública  
23-oct-13  
Pública  
Pública  
4-may-15  
Pública  
22-jun-15  
Inicio de  
28-nov-13  
Intervención  
Irregularidades  
administrativas,  
financieras y  
Cobros irregulares, títulos  
fraudulentos, actos de  
violencia. Incumplimiento al  
art. 199, literales a), b) y c),  
LOES  
Violación a la  
Irregularidades académicas y gratuidad,  
Grave situación de  
violencia que generó  
conmoción social.  
Incumplimiento al  
Art 199, literal c),  
LOES  
administrativas.  
Incumplimiento al art. 199,  
literal c), LOES  
inconsistencias  
con su  
cogobierno, y  
no registro de  
títulos.  
Causal de  
intervención  
académicas.  
Incumplimiento al art.  
199, literales a) y b),  
LOES.  
Incumplimiento  
al art. 199,  
literales a) y b),  
LOES.  
Tipo de intervención  
Docentes*  
Integral  
264  
Integral  
3.239  
Integral  
336  
Integral  
1.320  
16.747  
966  
Integral  
440  
6.688  
488  
SÍ  
Estudiantes *  
4.404  
267  
56.053  
4.839  
255  
Servidores *  
2.106  
Intervenida**  
Presup asignado 2016  
NO  
NO  
SÍ  
NO  
$
13.191.415,00  
14.265.501,09  
$ 154.467.331,00  
$
18.625.264,00  
18.874.014,13  
$
58.549.825,00  
62.219.534,01  
$
3
7.979.065,00  
Presup codificado  
$
$ 166.094.666,67  
$
$
$
2
016  
39.255.745,06  
B
Continua  
Categoría al inicio  
Categoría al cierre  
D
C
D
B
D
D
D
Continua  
Fuente: Elaboración propia  
*Cantidades periodo 2016 (2) - **A enero 2017  
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Universidad Estatal del Sur de Manabí: Se ubica en la provincia de Manabí, creada en  
el 2001, intervenida el 11 de septiembre de 2013 mediante Resolución RPC-SE-09-N°.035-2013,  
es una universidad en categoría D la última categoría de acuerdo al CEAACES, tiene 4.500  
estudiantes, 270 profesores y maneja un presupuesto de 11 965 260.00 USD en el año 2015. La  
causal de intervención fue por la grave situación de violencia que generó conmoción social y es  
de conocimiento público, y que derivó la detención de quien dirigía en calidad de rector a la  
universidad y sus dos hijos.  
Universidad de Guayaquil: Se ubica en la provincia del Guayas, intervenida el 23 de  
octubre de 2013 mediante Resolución RPC-SO-41-N°.419-2013, es considerada la universidad  
más grande del país ubicada en categoría D, la más antigua de Guayaquil creada en 1883, con  
alrededor de 70 000 estudiantes, 2800 profesores y con un presupuesto de 183 968 106.00 USD  
en el año 2015, lo que la convierte en la universidad que más recursos del estado recibe. La  
causal de intervención fue por las irregularidades evidenciadas en el área administrativa,  
financiera y académica, por tanto es una intervención integral.  
Universidad Luis Vargas Torres: Se ubica en la provincia de Esmeraldas, creada en  
1
970, intervenida el 28 de noviembre de 2013 mediante Resolución RPC-SE-14-N°.053-2013, es  
también universidad categoría D, tiene 10 500 estudiantes y con un presupuesto para el año 2015  
de 20 824 762.00 USD, la causal de intervención fue integral dado que se identificó cobros  
irregulares en las extensiones, emisión de títulos fraudulentos, irregularidades en la elección de  
representantes estudiantiles, así como actos de violencia.  
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí: Ubicada en la provincia de Manabí, creada  
en 1985, universidad de categoría D, se convierte en la segunda intervenida en la provincia el 4  
de mayo de 2015 mediante Resolución RPC-SE-02-N°.003-2015, por irregularidades académicas  
y administrativas, cuenta con 21 000 estudiantes, 1200 profesores y un presupuesto para el 2015  
de 59 726 765.00 USD.  
Universidad Nacional de Loja: intervenida el 22 de junio de 2015 mediante Resolución  
RPC-SE-04-N°.009-2015, creada en 1945, ubicada en categoría B de acuerdo al CEAACES, su  
causal de intervención violación a la gratuidad, al cogobierno, cierre de oferta vigente, y no  
registro de títulos, cuenta con 19 000 estudiantes y 850 profesores, y un presupuesto de 40 559  
8
76.00 USD en el año 2015, ha sido la última universidad intervenida en Ecuador.  
Finanzas públicas  
Las finanzas se definen como el arte y la ciencia de administrar el dinero, (Lawrence J &  
Chad J, 2012, 3). Los estados financieros deben considerarse como un medio para comunicar  
información y no como un fin; su objetivo es proporcionar información sobre la situación  
financiera, los resultados de las operaciones, los flujos de efectivo y el movimiento en el capital  
contable de una entidad. (Leopoldo, 2012, 4).  
A la palabra “finanzas” se le puede adicionar la palabra “públicas”, con el propósito de  
distinguir las finanzas públicas estatales de las privadas. (Córdoba Padilla, 2014, 25)  
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Se encuentra también la definición de hacienda pública, es así que se la considera como:  
“
La disciplina de la Hacienda Pública describe y analiza los servicios, subvenciones y gastos  
sociales del Sector Público, así como los métodos para financiar estos gastos: los impuestos, el  
endeudamiento, la ayuda económica del extranjero y la creación de dinero…” . Y a ello  
agregaba: “La Hacienda Pública trata de un sistema de asignación de recursos que, aunque  
apenas utiliza el mecanismo de precios, usa el dinero en forma considerable”. Carl S. Shoup,  
citado por Asensio (2015, 29)  
“
Las finanzas públicas estudian el progreso ingreso-gasto llevado a cabo por el Estado  
generalmente expresado en términos monetarios, en cuanto permite determinarla forma en que el  
Estado logra los fines perseguidos y las consecuencias – deseadas o no deseadas- de dicho  
proceso”. (Nuñez, 1994, 30). En concordancia con Nuñez, (1994), aquellos fines que persiguen  
las finanzas públicas pretende establecer a nivel gubernamental el nivel de cumplimiento de los  
objetivos del gobierno.  
“
Las finanzas del Estado constituyen la actividad económica del sector público, con su  
particular y característica estructura que convive con la economía de mercado, de la cual obtiene  
los recursos y a la cual le presta un marco de acción”. (Aquino, 2011) citado por (Córdoba  
Padilla, 2014)  
Las finanzas del Estado, llamadas también “finanzas públicas”, “hacienda pública” y  
“economía financiera”, es una ciencia social, una ciencia de la cultura, situada entre tres grandes  
campos científicos: la economía, el derecho y la política. Es una ciencia que estudia una de las  
más importantes funciones o actividades del estado: la “actividad financiera”, que es la gestión  
que realiza el ente público para lograr los medios económicos que le permitan lograr sus fines.  
(Córdoba Padilla, 2014).  
Dicho por otro autor las finanzas públicas es la forma en que el Estado asigna los recursos  
gasto), y la manera como los capta (ingreso), constituye el objetivo de la teoría de las finanzas  
(
públicas. El presupuesto es el instrumento de manejo financiero más importante de la política  
fiscal, donde se programa y registra el gasto público y su forma de financiación y donde se  
establecen reglas para su ejecución. (Córdoba Padilla, 2014)  
El Balance general  
También llamado estado de situación financiera, este estado financiero presenta  
información que permite hacer un análisis de la posición financiera, el cual consiste en  
diagnosticar la estructura financiera y la liquidez de la empresa. (Leopoldo, 2012, 5)  
La información financiera y la toma de decisiones  
Tanto para administrar una empresa como para conocerla es necesario tener información  
financiera, dado que es primordial para la administración y el conocimiento de un negocio; pero  
el uso de dicha información se hace desde diferentes puntos de vista dependiendo de los  
usuarios, ya que cada uno puede tener diferentes objetivos, problemas por resolver e incluso  
oportunidades por lograr. (Leopoldo, 2012, 6)  
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INNOVA Research Journal 2018. Vol. 3, No.12 pp. 113-134  
Código orgánico de planificación y finanzas públicas  
En Ecuador existe el Código orgánico de planificación y finanzas públicas, que de  
acuerdo a su artículo 1, determina que su objeto es: El presente código tiene por objeto organizar,  
normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa con el  
Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y regular su funcionamiento en los diferentes niveles del  
sector público, en el marco del régimen de desarrollo, del régimen del buen vivir, de las garantías  
y los derechos constitucionales. (Asamblea Nacional, 2010a)  
Ley Orgánica de Educación Superior  
Desde el artículo 20 y hasta el artículo 44 de la Ley Orgánica de Educación Superior  
vigente en el Ecuador desde el 12 de octubre de 2010, se describe claramente cómo se  
financiarán las instituciones de educación superior del sector público. (Asamblea Nacional,  
2
010b).  
Art. 20.- Del Patrimonio y Financiamiento de las instituciones del sistema de educación  
superior.- En ejercicio de la autonomía responsable, el patrimonio y financiamiento de las  
instituciones del sistema de educación superior estará constituido por:  
1
. Los bienes muebles e inmuebles que al promulgarse esta Ley sean de su propiedad, y los  
bienes que se adquieran en el futuro a cualquier título, así como aquellos que fueron  
ofertados y comprometidos al momento de presentar su proyecto de creación;  
2
3
. Las rentas establecidas en la Ley del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y  
Politécnico (FOPEDEUPO);  
. Las asignaciones que han constado y las que consten en el Presupuesto General del  
Estado, con los incrementos que manda la Constitución de la República del Ecuador;  
4
5
. Las asignaciones que corresponden a la gratuidad para las instituciones públicas;  
. Los ingresos por matrículas, derechos y aranceles, con las excepciones establecidas en la  
Constitución y en esta Ley en las universidades y escuelas politécnicas públicas;  
6
. Los beneficios obtenidos por su participación en actividades productivas de bienes y  
servicios, siempre y cuando esa participación no persiga fines de lucro y que sea en  
beneficio de la institución;  
7
8
. Los recursos provenientes de herencias, legados y donaciones a su favor;  
. Los fondos autogenerados por cursos, seminarios extracurriculares, programas de  
posgrado, consultorías, prestación de servicios y similares, en el marco de lo establecido  
en esta Ley;  
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9
1
. Los ingresos provenientes de la propiedad intelectual como fruto de sus investigaciones y  
otras actividades académicas;  
0. Los saldos presupuestarios comprometidos para inversión en desarrollo de ciencia y  
tecnología y proyectos académicos y de investigación que se encuentren en ejecución no  
devengados a la finalización del ejercicio económico, obligatoriamente se incorporarán al  
presupuesto del ejercicio fiscal siguiente;  
1
1
1. Los recursos obtenidos por contribuciones de la cooperación internacional; y,  
2. Otros bienes y fondos económicos que les correspondan o que adquieran de acuerdo con  
la Ley.  
Art. 21.- Acreditación de fondos.- Los fondos constantes en los literales 1), 2), 3), 4), 5),  
6
), 7), 8), 9), 10) y 11) del artículo anterior, que correspondan a las instituciones públicas, al  
igual que los recursos que correspondan a universidades particulares que reciben asignaciones y  
rentas del Estado, serán acreditados en las correspondientes subcuentas de la Cuenta Única del  
Tesoro Nacional.  
Art. 23.- Garantía del financiamiento de las instituciones públicas de educación superior.-  
De conformidad con la Constitución de la República del Ecuador y la presente Ley, el Estado  
garantiza el financiamiento de las instituciones públicas de educación superior, el que constará  
obligatoriamente en el Presupuesto General del Estado que se aprueba cada año.  
Art. 24.- Distribución de los recursos.- Los recursos destinados anualmente por parte del  
Estado a favor de las universidades, escuelas politécnicas, institutos superiores técnicos,  
tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios superiores públicos y particulares que  
reciban rentas y asignaciones del Estado, se distribuirán con base a criterios de calidad,  
eficiencia, equidad, justicia y excelencia académica, que entre otros parámetros prevalecerán los  
siguientes:  
1
2
. Número de estudiantes y costo por carrera y nivel;  
. Número, dedicación, título y experiencia docente en función de las evaluaciones  
pertinentes;  
3
4
5
6
. Clasificación académica y tipología de instituciones, carreras y programas;  
. Eficiencia en docencia e investigación y relación con el desarrollo nacional y regional;  
. Eficiencia terminal; y,  
. Eficiencia administrativa.  
Los porcentajes correspondientes a cada parámetro de distribución se establecerán en el  
respectivo reglamento, y tendrán en cuenta: los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, un  
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sistema de incentivos orientados a la excelencia académica, el mejoramiento de la formación de  
las plantas de profesores e investigadores, el tipo de carrera, el fomento a la investigación, la  
innovación y el desarrollo tecnológico.  
Se considerará como parámetro adicional, la vinculación de su oferta al desarrollo  
nacional o regional, a la creación de sinergias, asociaciones y/o fusiones con otras instituciones  
de educación superior de su región, y a la promoción de potencialidades territoriales.  
Para la distribución de los recursos, la Secretaría Nacional de Educación Superior,  
Ciencia, Tecnología e Innovación, elaborará el informe respetivo que establezca la fórmula de  
distribución de los recursos, para aprobación del Consejo de Educación Superior. Una vez  
aprobada dicha fórmula, la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e  
Innovación, distribuirá dichos recursos.  
Las instituciones de educación superior que se crearen o que fueran incorporadas a la  
distribución de fondos por mandato de la Ley, recibirán la parte proporcional de los incrementos  
de las respectivas rentas, desde el año siguiente a su creación o incorporación.  
La fórmula y las variables que considera la misma, se expresan a continuación:  
Donde:  
AitF : Asignación total que recibe la institución de educación superior i, en el  
Periodo t a partir de la aplicación de la fórmula  
i
: Institución de educación superior.  
t
: año para el cual se distribuyen los recursos.  
j
a
β
: tipo de institución (pública de pregrado, postgrado, particulares,  
: Parámetro de distribución del criterio de "Calidad",  
: Parámetro de distribución del criterio de "Excelencia"  
institutos)  
y1  
y2  
C
NE  
E
: Parámetro de distribución del criterio de "Eficiencia Administrativa",  
: Parámetro de distribución del criterio de "Eficiencia Académica",  
: Calidad  
: Número de estudiantes  
: Excelencia  
EF AD : Eficiencia administrativa  
EFA  
AT  
: Eficiencia académica, ajustado por Pertinencia  
: Recursos a distribuirse según tipo de institución.  
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Gráfico 2: Parámetros de la fórmula de distribución de recursos  
Elaboración propia a partir de (Consejo de Educación Superior, 2017)  
Métodos  
Respecto al tipo de investigación es una investigación de carácter mixto, en primer  
momento por la connotación del tema en estudio se refleja la investigación cualitativa,  
comprendiéndola así porque “los investigadores cualitativos estudian la realidad en su contexto  
natural, tal y como sucede, intentando sacar sentido de, o interpretar los fenómenos de acuerdo  
con los significados que tienen para las personas implicadas”. (Rodríguez G, Gil F, & García J,  
1
996, 32). Teniendo un análisis documental del fenómeno en estudio, existe criterio para la  
investigación cualitativa y un enfoque con tendencia a la investigación cuantitativa se refiere al  
análisis de los datos financieros provistos por las universidades investigadas.  
Para ir definiendo y comprendiendo el enfoque que tiene la investigación, se debe  
comprender cómo se originan las ideas de investigación mixtas “Las ideas constituyen el primer  
acercamiento a la realidad objetiva (desde la perspectiva cuantitativa), a la realidad subjetiva  
(desde la perspectiva cualitativa) o a la realidad intersubjetiva (desde la óptica mixta) que habrá  
de investigarse.” (Hernández et al., 2010, 26).  
De una manera más amplia y general se puede indicar que “el enfoque mixto de la  
investigación, que implica un proceso de recolección, análisis y vinculación de datos  
cuantitativos y cualitativos en un mismo estudio o una serie de investigaciones para responder a  
un planteamiento del problema”. (Hernández et al., 2010, 544).  
Formulación de objetivos  
El objetivo general:  
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Analizar el comportamiento financiero de las universidades intervenidas por el Consejo  
de Educación Superior del Ecuador.  
Para ello se desglosan los objetivos específicos que pretenden lograr el cumplimiento del  
objetivo general.  
•
Caracterizar el sistema de educación superior en el Ecuador, poniendo énfasis en las  
universidades intervenidas.  
•
•
•
•
Comprender el funcionamiento de las universidades intervenidas.  
Comprender las finanzas públicas y su intervención en las universidades.  
Analizar las cedulas presupuestarias de cada universidad y evaluar sus hallazgos.  
Elaborar recomendaciones que aporten al fortalecimiento institucional  
Estrategia metodológica  
Análisis documental  
El análisis documental una estrategia utilizada durante toda la investigación, sirve para  
complementar los hallazgos, de ésta manera se tiene más fundamento en todo la investigación.  
Para Valles, (2007) “Los documentos incluyen prácticamente cualquier cosa existente  
previa y durante la investigación” (p. 120). Ante lo cual López-Barajas, (1999) indica que “la  
lectura de documentos y registros resulta una tarea laboriosa y compleja”. (p. 71).  
Considerando que Bisquerra et al., (2004) indica que el análisis documental “requiere  
planificación y consiste principalmente en examinar documentos para complementar  
información a partir de las otras técnicas”.  
El análisis documental está inmerso en toda la investigación, desde el momento que se  
está definiendo el tema, hasta el final en la interpretación de los resultados, porque otorga bases  
para interpretar y conocer otros aspectos. Toma un papel importante para la investigación con la  
contextualización de la educación superior en Ecuador, las universidades intervenidas, toda la  
Ley que o leyes que se consideran a lo largo del trabajo; y en éste apartado de manera particular  
toma sentido con toda la información provista formalmente por las autoridades de las cinco  
universidades en estudio, para la revisión y organización de ésta información.  
Y así está presente, inclusive en el de análisis de resultados, porque se comparan los  
resultados con los datos existentes en documentos para contrastar la información.  
Dicho de otra manera el análisis documental está presente en toda la investigación, “las  
técnicas de análisis de documentos pueden ser muy elementales, como frecuencia de errores, o  
temas en general, hasta análisis multifactoriales. Permite descubrir tendencias, connotaciones  
afectivas y valores vigentes” (López-Barajas, 1999, 72).  
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Las universidades estudiados a través de su representante legal, facilitaron el acceso a la  
información, debido a que el acceso a la información pública es reconocido en la actualidad  
como un derecho y como un canal del siglo XXI para la participación, la democracia y la  
transparencia real, que colabora en la participación efectiva y eficaz de los ciudadanos.  
(Cevallos, Clery, Molina, & Santamaría, 2016, 13)  
Población  
La población está determinada como la totalidad de la comunidad universitaria de las  
cinco universidades estudiadas, que se muestran a continuación.  
Universidades en estudio  
Total Docentes Total  
Estudiantes Total Administrativos Total  
Universidad Estatal del Sur  
de Manabí  
264  
4.404  
267  
4.935  
Universidad de Guayaquil  
3.239  
56.053  
2.106  
61.398  
Universidad Luís Vargas  
Torres  
Universidad Laica Eloy  
Alfaro de Manabí  
Universidad Nacional de  
Loja  
336  
4.839  
16.747  
6.688  
255  
966  
488  
5.430  
1.320  
440  
19.033  
7.616  
Total  
5.599  
88.731  
4.082  
98.412  
Fuente: Elaboración propia  
Análisis de los resultados  
De la información recabada en las universidades, se muestra la siguiente tabla, que pone  
en evidencia los presupuestos que manejan las universidades intervenidas, en su caso todas  
públicas, en Ecuador.  
A continuación se presenta detalladamente el presupuesto asignado por parte del  
FOPEDEUPO a las universidades en estudio, con la descripción de: presupuesto asignado,  
presupuesto codificado, presupuesto ejecutado y su porcentaje de ejecución.  
Presupuesto asignado: corresponde al presupuesto resultante de la fórmula de  
distribución de recursos, que otorga el presupuesto general del estado.  
Presupuesto codificado: resulta de valores extra presupuestarios que las universidades  
puedan gestionar, ya sea por inversión, préstamos, donaciones  
Presupuesto ejecutado: se evalúa al finalizar el ejercicio fiscal de cada año, permite  
identificar el nivel de gestión administrativa que tenga la universidad.  
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Porcentaje de ejecución: se determina dividiendo el presupuesto codificado para el  
ejecutado.  
Posteriormente en todos los casos se muestra gráficamente por cada año la representación  
de cada universidad.  
La información fue recabada directamente en las universidades estudiadas. Como base  
sobre el uso de la información para fines académicos e investigativos, y como parte de la tesis  
doctoral de la autora, en el programa de Educación y Sociedad de la Universidad de Barcelona.  
Los criterios de análisis son:  
Incremento entre años: se analiza los presupuestos asignados a las universidades en los  
cuatro periodos estudiados y determinar su aumento o disminución, como variable durante el  
periodo de intervención.  
Ejecución entre años: se valora el porcentaje de ejecución presupuestaria que ha tenido  
la universidad por cada año, para evidenciar la eficiencia en la gestión administrativa.  
Universidad Estatal del Sur de Manabí  
Tabla 3: Presupuesto Universidad Estatal Del Sur De Manabí (Unesum)  
Año  
Presupuesto  
Asignado  
Codificado  
Presupuesto  
Ejecutado  
% De Ejecución  
2
2
2
2
013  
014  
015  
016  
$
12.531.038,55  
13.632.488,87  
11.965.260,00  
13.191.415,00  
$
14.437.932,57  
15.075.429,56  
13.918.579,04  
14.265.501,09  
$ 10.845.613,87  
$ 12.694.573,64  
$ 11.390.927,52  
$ 12.471.163,74  
86,55  
93,12  
95,20  
94,54  
$
$
$
$
$
$
Fuente: Elaboración propia  
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Gráfico 3. UNESUM Presupuesto acumulado por años  
Fuente: Elaboración propia  
En el año 2013 que fue el primero de la intervención, se evidencia un presupuesto de  
catorce millones con una ejecución por debajo del estándar. En el periodo 2014 segundo año de  
intervención el presupuesto sufre una variación en aumento, así como mejora su ejecución que  
ya puntea índices mejores de ejecución presupuestaria. En el periodo 2015 el presupuesto vuelve  
a bajar (como resultado de la gestión del año 2013), sin embargo, la ejecución va en aumento y  
se mantiene en el 2016 cuando el presupuesto mejora, a la vez la ejecución se mantiene.  
Universidad de Guayaquil  
Tabla 4: Presupuesto Universidad De Guayaquil  
Año Presupuesto Asignado  
Codificado  
Presupuesto  
Ejecutado  
% De  
Ejecución  
2
013  
$
151.355.721,34  
$
189.254.603,23  
$117.633.666,63  
77,72  
2
2
2
014  
015  
016  
$
$
$
164.186.214,96  
183.968.106,00  
154.467.331,00  
$
$
$
182.798.532,39  
223.358.080,52  
166.094.666,67  
$134.369.998,32  
$143.255.964,14  
$133.455.736,33  
81,84  
77,87  
85,75  
Fuente: Elaboración propia  
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Gráfico 4: Presupuesto universidad de Guayaquil acumulado por años  
Fuente: Elaboración propia  
En la Universidad de Guayaquil el año 2013 tuvo un presupuesto alto y con una ejecución  
registrada como la menor en los cuatro años analizados, y en el año 2014 su presupuesto  
disminuye pero su ejecución aumenta considerablemente, aún sin ser la más óptima. El 2015  
registra como el año de mayores ingresos para la UG, teniendo un presupuesto por encima de los  
doscientos veinte y tres millones de dólares, a la vez que su ejecución disminuye en referencia al  
año anterior. En el 2016 nuevamente disminuye el presupuesto al nivel más bajo de todo el  
periodo de estudio, pero lo interesante es que la ejecución presupuestaria mejoró al nivel de ser  
la de mayor porcentaje durante los cuatro años estudiados.  
Universidad Técnica Luis Vargas Torres  
Tabla 5: Presupuesto Universidad Técnica Luis Vargas Torres  
Año  
Presupuesto  
Asignado  
Codificado  
Presupuesto  
Ejecutado  
% De  
Ejecucion  
2
2
2
2
013  
014  
015  
016  
$
$
$
$
21.236.672,05  
22.650.670,80  
20.824.762,00  
18.625.264,00  
$
$
$
$
22.624.575,80  
26.710.434,63  
21.051.809,64  
18.874.014,13  
$ 18.728.621,08  
$ 18.856.683,44  
$ 19.527.379,33  
$ 18.564.159,44  
88,19  
83,25  
93,77  
99,67  
Fuente: Elaboración propia  
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Gráfico 5. Presupuesto universidad Luis Vargas Torres acumulado por años  
Fuente: Elaboración propia  
Análisis:  
En cuanto al porcentaje de ejecución presupuestaria la UTLVT ha ido mejorando de  
acuerdo a los datos provistos, su presupuesto ha sido variable un 2013 con veinte y dos millones,  
y una ejecución por debajo de lo esperado, posteriormente en el siguiente año mejora los  
ingresos, pero la ejecución disminuye, significándose que la calidad de la gestión ha sido  
ineficiente. Y así, en el 2015 el presupuesto disminuye y su ejecución aumenta, como en el 2016  
el presupuesto continúa en disminución y su ejecución mejoró al tope del nivel.  
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí  
Tabla 6: Presupuesto Universidad Laica Eloy Alfaro De Manabí  
Año  
Presupuesto Asignado  
Codificado  
Presupuesto  
Ejecutado  
% De Ejecucion  
2
2
2
2
013  
014  
015  
016  
$
37.062.889.75  
43.459.442,69  
59.726.765,00  
58.549.825,00  
$
$
$
$
48.631.306,64  
55.086.989,92  
61.514.261,36  
62.219.534,01  
$ 34.538.906,96  
93,19  
95,83  
93,37  
94,22  
$
$ 41.647.183,93  
$ 55.766.880,48  
$ 55.165.645,12  
$
$
Fuente: Elaboración propia  
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Gráfico 6. Presupuesto Uleam Acumulado por años  
Fuente: Elaboración propia  
La ULEAM es una universidad que en términos de ejecución presupuestaria y de acuerdo  
a la revisión de la información, se ha mantenido por sobre el 90 % situación que la fórmula de  
distribución de recursos valora al momento de distribuir los presupuestos, y en valores netos del  
presupuesto se evidencia que se ha ido incrementando cada año tanto el asignado como el  
codificado.  
Universidad Nacional de Loja  
Tabla 7: Presupuesto Universidad Nacional De Loja  
Año  
Presupuesto Asignado  
Codificado  
Presupuesto  
Ejecutado  
$ 34.499.519,44  
% De  
Ejecucion  
80,60  
2
2
2
2
013  
014  
015  
016  
$
42.803.374,00  
39.454.037,00  
40.559.876,00  
37.979.065,00  
$
50.736.034,48  
55.876.537,66  
46.623.909,78  
39.255.745,06  
$
$
$ 33.973.871,26  
$ 32.476.292,71  
$ 28.180.466,23  
86,11  
80,07  
74,20  
$
$
$
$
Fuente: Elaboración propia  
Revista de la Universidad Internacional del Ecuador. URL: https://www.uide.edu.ec/  
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INNOVA Research Journal 2018. Vol. 3, No.12 pp. 113-134  
Gráfico 7. Presupuesto Universidad Nacional de Loja acumulado por años  
Fuente: Elaboración propia  
El caso de la UNL es particular por cuanto su presupuesto ha ido teniendo variaciones  
con tendencia a disminuir, porque el segundo año de análisis aumenta, sin embargo en el 2015 y  
2
016 baja en casi diez millones de dólares, y a la vez su ejecución presupuestaria disminuye, lo  
que evidencia falta de gestión administrativa.  
Inversión en las universidades intervenidas durante cuatro años  
Tabla 8: Inversión en las universidades intervenidas durante cuatro años  
Presupuesto Acumulado 2013 - 2016  
Presupuesto Asignado  
Codificado  
Presupuesto  
Ejecutado  
UNESUM  
UG  
ULVT  
ULEAM  
UNL  
$
$
$
$
$
51.320.202,42  
653.977.373,30  
83.337.368,85  
161.736.032,69  
160.796.352,00  
$
$
$
$
$
57.697.442,26  
761.505.882,81  
89.260.834,20  
227.452.091,93  
192.492.226,98  
$ 47.402.278,77  
$ 528.715.365,42  
$ 75.676.843,29  
$187.118.616,49  
$129.130.149,64  
$968.043.253,61  
TOTAL  
$ 1.111.167.329,26 $ 1.328.408.478,18  
Fuente: Elaboración propia  
Mediante la tabla ocho se ponen en evidencia la inversión total que ha hecho el estado en  
las cinco universidades intervenidas en un periodo de cuatro años. ($ 1.328.408.478,18).  
Conclusiones  
Se ha realizado un análisis respecto al comportamiento financiero de las universidades  
intervenidas por el Consejo de Educación Superior del Ecuador, desde el punto de vista teórico y  
desde la práctica en la gestión financiera pública que rige las políticas públicas financieras del  
Ecuador.  
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INNOVA Research Journal 2018. Vol. 3, No.12 pp. 113-134  
Mediante la recopilación bibliográfica se caracterizó el sistema de educación superior en  
el Ecuador, poniendo énfasis en las universidades intervenidas. Por ser el objeto de estudio, sin  
embargo, con el análisis se tiene una visión general del funcionamiento de las universidades  
ecuatorianas.  
El proceso de intervención es un modelo de gestión poco conocido, para ello se ha  
explicado sus motivaciones, sus alcances y funcionamiento mediante la normativa que lo rige y  
ampara en el sistema de educación superior en el país.  
Las finanzas públicas es una derivación de las finanzas que estudian al sector público,  
para vigilar y garantizar el uso adecuado de los recursos en las entidades que se rigen en el sector  
público o de gobierno.  
Mediante el análisis de las cédulas presupuestarias de las universidades se evidencia que  
el estado ha invertido $ 1.328´408.478,18 durante los cuatro años y en las cinco universidades  
intervenidas, de dichos millones no se ejecutaron $ 211´704.696,20 millones de dólares.  
Significándose que las universidades no son eficientes en su calidad de la gestión administrativa.  
En la mayoría de universidades públicas la ejecución presupuestaria está ligada a la  
ejecución y la asignación al gasto en nómina, lo que significa que está garantizado un alto  
porcentaje de ejecución por ser gasto mensual en nómina.  
Con el análisis de la información se pone de manifiesto que la ejecución presupuestaria  
aumenta en medida que el presupuesto disminuye, significándose que a menor presupuesto es  
más fácil para las universidades ejecutarlo.  
Se evidencia además que el presupuesto codificado será siempre superior al asignado,  
pero el ejecutado será en todos los casos inferior a ambos. Situación preocupante que expresa  
que la subejecución en las universidades públicas es alto, de modo que en los cuatro años de  
estudio no se ejecutaron $ 211´704.696,20 millones de dólares.  
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