INNOVA Research Journal, ISSN 2477-9024  
Enero, 2017). Vol. 2, No.1 pp. 51-87  
(
DOI: https://doi.org/10.33890/innova.v2.n1.2017.117  
URL: http://revistas.uide.edu.ec/index.php/innova/index  
Correo: innova@uide.edu.ec  
Ciudadanía, formas de participación directa y democracia constitucional  
Citizenship, forms of direct participation and constitutional democracy  
Édgar Larco Camacho  
Universidad Internacional del Ecuador, Ecuador  
Xavier Rodas Garcés  
Universidad de Guayaquil, Ecuador  
Autor para correspondencia: edgarlarco@gmail.com, edgarlarco@gmail.com.  
Fecha de recepción: 21 de Noviembre de 2016 - Fecha de aceptación: 20 de Diciembre de 2016.  
Resumen: A partir del diagnóstico según el cual es evidente una significativa brecha entre las  
prescripciones constitucionales y la praxis política en el Ecuador, manifestada en el notable déficit de  
participación ciudadana en las decisiones y políticas públicas y en el control social en todos los niveles de  
gobierno, el presente trabajo examina los fundamentos teóricos del modelo de democracia directa instituido  
por la Constitución del 2008 e identifica factores que limitan o restringen la efectiva participación social en  
la construcción del poder ciudadano y su incidencia en el proceso y resultados de la gobernanza del sistema  
político ecuatoriano. Como La investigación plantea la necesidad de superar ese estado deficitario de falta  
de ejercicio de los mecanismos de la democracia directa establecidos en la Carta Constitucional, a través  
del fortalecimiento de liderazgos, compromisos y voluntad política de los titulares de los diferentes niveles  
de gobierno, promover la democracia directa mediante una adecuada organización de los procesos  
participativos y potenciar la presencia activa y operante de las organizaciones y movimientos ciudadanos  
en el proceso permanente de construcción del poder ciudadano y de control popular. El enfoque es  
cualitativo y se ha hecho uso de fuentes bibliográficas de autores extranjeros y nacionales que abordan la  
problemática de la participación ciudadana, las herramientas de la democracia directa y la gobernanza, así  
como también de las normas jurídicas vigentes, constitucionales y legales, incluidos los lineamientos y  
objetivos contenidos en el vigente plan nacional de desarrollo.  
Palabras claves: democracia directa; poder ciudadano; caja de herramientas de la participación ciudadana;  
gobernabilidad; gobernanza  
Abstract: Based on the diagnosis according to which a significant gap between the constitutional  
prescriptions and the political praxis in Ecuador is evident, manifested in the remarkable deficit of citizen  
participation in public decisions and policies and in social control at all levels of This paper examines the  
theoretical foundations of the direct democracy model instituted by the 2008 Constitution and identifies  
factors that limit or restrict effective social participation in the construction of citizen power and its impact  
on the process and results of system governance Political Ecuadorian. As the research raises the need to  
overcome this deficient state of lack of exercise of the mechanisms of direct democracy established in the  
Constitutional Charter, through the strengthening of leaderships, commitments and political will of the  
holders of the different levels of government, to promote Direct democracy through an adequate  
organization of participatory processes and enhance the active and operative presence of organizations and  
citizen movements in the ongoing process of building citizen power and popular control. The approach is  
qualitative and has used bibliographical sources of foreign and national authors that address the issue of  
citizen participation, tools of direct democracy and governance, as well as existing legal, constitutional and  
legal rules, including the guidelines and objectives contained in the current national development plan.  
Key Words: direct democracy; citizen power; toolbox of citizen participation; governance; governance  
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INNOVA Research Journal 2017, Vol 2, No. 1, pp. 51-87  
Introducción  
El objetivo de este trabajo es fundamentar teóricamente el modelo de democracia directa  
instituido por la Constitución del 2008 e identificar factores que limitan o restringen la efectiva  
participación en la construcción del poder ciudadano y su incidencia en el proceso y resultados  
de la gobernanza del sistema político ecuatoriano.  
Para lograr la fundamentación teórica del modelo constitucional de democracia, se  
sistematizará el conjunto de postulados que dimanan del Texto Fundamental de Montecristi y se  
los examinará a la luz de los enfoques doctrinarios que sobre democracia, participación  
ciudadana, gobernabilidad y gobernanza, obran de la literatura especializada.  
Para identificar factores restrictivos o limitantes del ejercicio constructivo del poder  
ciudadano en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, así como del  
control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus representantes, se acudirá a  
las evidencias que la práctica institucional ofrece en la actual estructura del sistema democrático  
del país y a datos estadísticos relevantes que dan cuenta del estado de la cuestión.  
La pregunta central alrededor de la cual giran las reflexiones del presente trabajo es ¿cuál  
es el fundamento teórico que sustenta el modelo de democracia instituido por la Constitución del  
2
008? Y, concomitantemente, ¿cuáles son las condiciones básicas que deben darse para que, a  
partir de los mecanismos de participación directa diseñados en el Texto Fundamental, se  
consolide el poder ciudadano y se alcancen adecuados niveles de gobernanza en el Ecuador?, y  
¿
en qué medida el sistema político actual está potenciando la participación ciudadana, conforme  
a los postulados constitucionales?  
La idea a defender en este ensayo es la siguiente: Existe una significativa brecha entre las  
prescripciones constitucionales y la praxis, manifestada en el notable déficit de participación  
ciudadana en las decisiones y políticas públicas y en el control social en todos los niveles de  
gobierno, lo que debilita, en la práctica, la gobernabilidad y la gobernanza del sistema  
democrático. Y para superar ese estado deficitario de falta de ejercicio de los mecanismos de la  
democracia directa establecidos en la Carta Constitucional, es necesario fortalecer liderazgos,  
compromisos y voluntad política de los titulares de los diferentes niveles de gobierno, a fin de  
promover la democracia directa mediante una adecuada organización de los procesos  
participativos, así como también es menester la presencia activa y operante de las organizaciones  
y movimientos ciudadanos en este proceso permanente de construcción del poder ciudadano y de  
control popular, como concibe esa carta de navegación de la sociedad ecuatoriana, que es la  
Constitución de la República, en la que se haya inserto un ambicioso proyecto político  
esencialmente participativo.  
Los datos utilizados provienen de fuentes bibliográficas de autores extranjeros y  
nacionales que abordan la problemática de la participación ciudadana, las herramientas de la  
democracia directa, la gobernabilidad y la gobernanza, así como también de las normas jurídicas  
vigentes, constitucionales y legales, incluidos los lineamientos y objetivos contenidos en el Plan  
Nacional de Desarrollo.  
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El trabajo se estructura en torno a los ejes temáticos que se explicitan en el enunciado de  
la pregunta central de investigación: mecanismos de participación directa (la caja de  
herramientas de la participación ciudadana), poder ciudadano, democracia directa,  
gobernabilidad y gobernanza. Las reflexiones se sitúan en el contexto del momento político e  
institucional que vive el Ecuador a partir de la entrada en vigencia del Texto Fundamental de  
Montecristi que instaura un modelo de democracia constitucional y rediseña de manera integral y  
sistémica la diagramación del poder, la participación y el control desde la ciudadanía.  
I.  
Diagnóstico De La Participación Ciudadana.  
La práctica política en el Ecuador ha reducido tradicionalmente la participación  
democrática a los términos pasivos de limitar la función y las actividades de los ciudadanos al  
campo institucional de las elecciones. El régimen de legitimidad ha sido exclusivamente de corte  
electoral, la gente vota y nada más. El sistema propio de la democracia representativa o, como  
califica Boaventura de Sousa Santos (2005), una democracia de baja intensidad, es lo que se ha  
instaurado como sistema democrático en el país. La ausencia de legitimidad proveniente de la  
participación política de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas y en el control del  
poder, ha sido el rasgo característico de la democracia de baja intensidad que ha vivido el  
Ecuador. Ha sido notable la falta de interés de los ciudadanos provocada por la inexistencia de  
propuestas o incentivos que generen su participación. Y es ese abstencionismo estructural  
tradicional el mayor factor limitante de la legitimidad democrática del ejercicio del poder  
político en el Ecuador.  
También se advierte pérdida de fe ciudadana en la institucionalidad de la política pública,  
puesto que no se han abierto espacios de participación ciudadana en la definición de los intereses  
de los asuntos públicos. Uno de los conceptos más discutidos en los últimos años –reseña  
Virgilio Hernández (2008:18) es el de la representación política y sobre todo su crisis. Al  
parecer, es uno de los fenómenos que caracteriza a la política moderna, tanto que se habla de que  
la “política coloniza nuevos lugares” escapando de la “representación” y colocando en el centro  
del debate a la “participación directa”, tesis convertida en el nuevo ethos de la política. Betty  
Tola (2008:66) por su parte, señala que uno de los paradigmas promovidos por las élites en  
nuestro país, es el de la democracia delegativa, restringida al voto ciudadano, y la  
complementaria gobernabilidad, entendida como la capacidad de dar sostenibilidad a los  
gobiernos elegidos en las urnas, en el marco de un adecuado equilibrio entre los diversos poderes  
del Estado.  
1
En análisis crítico a la representación política en el Ecuador, la SENPLADES sostiene  
que los partidos dejaron de representar los intereses nacionales y terminaron expresando los  
intereses de pequeños grupos de poder económico; los límites del voto y la delegación de poder  
que ello conlleva, cual cheque en blanco, sin ningún tipo de control; y, la ausencia de  
mecanismos concretos de participación ciudadana durante todas las fases de la gestión pública:  
constituyen la evidencia respecto a los límites de la democracia representativa .  
La participación ciudadana en la toma de decisiones en asuntos de interés público,  
remarca un estudio de la redacción política de diario El Telégrafo (edic. 2015-01-02), es un  
1
SENPLADES, Tendencias de la participación ciudadana en el Ecuador, 2011.  
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asunto pendiente, no obstante estar dadas las herramientas tanto en la Constitución como en las  
leyes; lo cierto es que la mayoría de ecuatorianos aún no se empodera de este mecanismo. En  
mediciones practicadas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en el 2013,  
con más de 4.000 encuestas en 12 ciudades del país, los resultados de transparencia indicaron  
que en participación ciudadana los datos son inferiores a los restantes índices (acceso a la  
información pública, gestión institucional y rendición de cuentas), dejando en claro que los  
ciudadanos aún no están comprometidos con el quehacer de las instituciones públicas, por lo que  
el mayor desafío en el proceso de institucionalización de la Constitución de Montecristi, es el  
2
fortalecimiento de la participación ciudadana .  
Uno de los integrantes del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el  
consejero David Rosero, ha remarcado que pese a los esfuerzos institucionales por avanzar la  
participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones de los gobiernos seccionales aún  
falta por conocer si han cumplido cabalmente con el mandato constitucional, por lo que señala  
que es necesario levantar estadísticas: falta levantar indicadores de cuál ha sido el cumplimiento  
por ejemplo de la silla vacía en los GAD (Gobiernos Autónomos Descentralizados), cuántas  
asambleas ciudadanas se han realizado, cuántos procesos de veedurías se han levantado y  
cuántos observatorios se han creado”. El funcionario ha plantado la necesidad de impulsar en las  
autoridades la voluntad política de generar procesos de participación ciudadana en la gestión de  
recursos públicos, presupuestos participativos y al momento de tomar decisiones sobre el  
3
levantamiento de alguna obra pública .  
Son características y limitaciones del modelo de democracia tradicionalmente  
prevaleciente en el Ecuador, las siguientes: i). no ha logrado promover recursos ni espacios  
públicos para que los grupos de interés debatan proyectos comunes; ii) ha propiciado un  
creciente nivel de exclusión social que ha dañado el tejido social, lo que ha convertido a los  
ciudadanos en mero objeto de procesos que se escapan a su control y no en sujetos activos que  
presupone la ciudadanía democrática; iii) no ha logrado superar los problemas de la corrupción,  
lo que ha incidido en la deslegitimación de la mayoría de sus instituciones y de sus  
representantes; los grupos políticos se han dedicado a devolver favores, al tráfico de influencias  
y al sostenimiento vitalicio de personalidades en el poder; ha hecho del voto una mera función  
ritual; iv) ha degenerado en despotismo representativo, en la medida en que la voluntad popular  
ha sido alejada de los espacios de discusión pública; la libertad y la igualdad no pasan de ser  
conceptos formales y abstractos y no se han visto reflejados en la calidad de vida material,  
cultural y espiritual de la población; v) el régimen democrático representativo ha permitido el  
uso del Estado para beneficio de pequeños grupos de poder; la democracia representativa ha sido  
cercada por formalismos procedimentales del juego político; en nombre de la democracia  
representativa, el Estado ha sido capturado por grupos reducidos de poder.  
4
A nivel de los gobiernos autónomos descentralizados , lejos de un modelo de desarrollo  
local inclusivo y participativo, orientado a la equidad social, la economía social y productiva, la  
2
Diario El Telégrafo, Redacción política: “Los ecuatorianos tiene una calificación de 9 sobre 25 en participación  
ciudadana”, p. 3, edición del viernes 2 de enero de 2015.  
3
Agencia de Noticias Andes; http://www.andes.info.ec/es/noticias/fortalecer-participacion-ciudadana-uno-retos-  
2
014-ecuador.html.  
4
En el Ecuador existen 221 gobiernos autónomos descentralizados municipales y 24 gobiernos autónomos  
descentralizados provinciales.  
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sustentabilidad ambiental y la democracia participativa, se han instaurado, por regla general,  
modelos de desarrollo local centralistas y tecnocráticos que privilegian la omnisciencia de los  
gobernantes locales y de tecnócratas, que dirigen con autosuficiencia el rumbo de la  
institucionalidad municipal, al margen de la participación ciudadana en la toma de decisiones  
fundamentales.  
Los conflictos de gobernabilidad y de gobernanza a nivel local tienen que ver, en  
importante medida, con el carácter del diseño institucional, el manejo de los procesos de  
formulación y evaluación de políticas públicas y la relación gobierno local-sociedad civil. La  
gobernabilidad y la gobernanza locales guardan relación con la calidad del régimen político  
local, y deben ser entendidas desde varias perspectivas: 1.- del desempeño gubernamental local;  
2
.- como una cuestión de la distribución del poder local o de acceso a él; y, 3.- de cómo producir  
poder local, esto es, cómo puede la gente común acceder a la generación de mecanismos y  
dispositivos de control del poder de los gobiernos y de regulación cotidiana de su convivencia.  
Aspecto fundamental que plantean la gobernabilidad y la gobernanza en lo local es la necesidad  
de aproximar la institucionalidad municipal y provincial al ciudadano, hacer de la organización  
del gobierno local, una institución más eficiente y más transparente, pues los ciudadanos  
perciben que las cosas se hacen a sus espaldas y desean espacios de participación y un mayor  
control democrático.  
5
A partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 2008 se introduce en el sistema  
político ecuatoriano una combinación de elementos de la democracia representativa y de la  
democracia participativa, que profundizan, desde el marco normativo, la participación ciudadana  
en la toma de decisiones. La nueva Constitución del Ecuador –destaca Juan Pablo Morales  
(2009:155)- introduce la participación ciudadana como uno de los ejes transversales más  
importantes, y sobre el que se levanta una nueva forma de concebir el Estado y la democracia,  
luego de una experiencia de crisis institucional caracterizada por la expresión informal de las  
demandas ciudadanas, que desbordaron el marco jurídico, como son los casos de los  
6
derrocamientos de los Presidentes Bucaram, Mahuad y Gutiérrez .  
Pero, independientemente de la configuración regulativa del nuevo Texto Constitucional,  
existen barreras estructurales impeditivas para que los mecanismos de participación ciudadana  
diseñados en la Constitución, tengan viabilidad y se afirmen en el quehacer institucional de la  
democracia ecuatoriana. Las regulaciones constitucionales ofrecen grandes posibilidades, pero al  
mismo tiempo, existen grandes limitaciones, restricciones y barreras para que las herramientas de  
participación directa se plasmen en la práctica democrática nacional. El mayor factor limitante es  
la cultura política. La democracia en el Ecuador ha funcionado más en el terreno de las  
apariencias que en el terreno de la práctica social realmente aceptada. Hemos cultivado la  
apariencia de democracia por imitación: elecciones libres, asamblea representativa, controversia  
pública, partidos políticos, etc., pero no hemos podido propiciar una cultura política democrática  
y el ambiente necesario para las prácticas democráticas, que haga funcionar a la democracia y  
que le dé estabilidad.  
5
R.O. No. 449, 20 de octubre de 2008.  
Años 1997, 2000 y 2005, respectivamente.  
6
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Según Marcela Miranda (Diario “El Telégrafo”, 2 de enero de 2015, p. 3), el sistema  
neoliberal que imperó en el país durante muchos años, impuso una cultura de falta de  
solidaridad, de indiferencia hacia los demás, conducta presente en el colectivo ciudadano de  
forma muy arraigada, que no es fácil cambiar rápidamente, se requiere de todo un proceso y  
tiempo; además, el mismo sistema neoliberal acostumbró a los ecuatorianos a creer que el Estado  
no servía para nada, por lo que los ciudadanos perdieron el interés en los asuntos públicos, se  
creyeron inútiles e incapaces de aportar en la construcción de los destinos públicos, y es  
justamente esa cultura la que hay que revertir mediante los procesos participativos creados por la  
Constitución.  
7
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2017 traza el diagnóstico en torno a las  
limitaciones del pasado, en materia de participación ciudadana en la construcción de la política  
pública, arraigadas en una cultura ciudadana contemplativa, pasiva y delegativa al momento de  
asumir responsabilidades para transformar y provocar cambios profundos. Por ello, plantea el  
reto de cambiar la cultura ciudadana dándole contenido y sentido a la participación ciudadana,  
modificando las asimetrías del poder con su participación activa, decidida y comprometida en la  
definición d lineamientos de política pública y en el acompañamiento de su implementación.  
Manuel Alcántara (2004:9) identifica los rasgos de la crisis de los sistemas democráticos  
contemporáneos, que sin duda aplican para el diagnóstico de las realidades próximas atravesadas  
por el Ecuador: pasado autoritario; desajustes institucionales; enfrentamiento de poderes; diseño  
de políticas inadecuadas, costosas e ineficientes; incapacidad para garantizar el crecimiento  
económico sostenido; bloqueo en la toma de decisiones; disfuncionalidad en la representación  
del sistema político; falta de confianza ciudadana en el sistema político; el descrédito de la  
política y la percepción ciudadana de la política como nicho de corrupción, entre otros  
indicadores.  
La nueva Constitución da un giro radical al quehacer democrático con la tendencia a la  
construcción del poder ciudadano, y estas innovaciones constitucionales –sostiene Patricio  
Pazmiño (2010:98)- responden a la necesidad de enfrentar el déficit democrático que ha  
generado un sistema de democracia representativa deslegitimado. Ante la crisis de la democracia  
representativa, los mecanismos de participación ciudadana que trae la actual Constitución, son  
vistos como una opción válida para mejorar la representación, incrementar la participación y  
mantener la estabilidad del sistema político, haciendo posible la concreción de la democracia  
como forma de vida y no sólo como aspiración.  
II.  
Marco Normativo.  
Las normas jurídicas que diseñan el nuevo modelo democrático participativo en el  
8
Ecuador, están contenidas, básicamente, en la Constitución de Montecristi ; el Código de la  
9
10  
Democracia ; la Ley orgánica de participación ciudadana ; la Ley orgánica del Consejo de  
1
1
participación ciudadana y control social ; el Código orgánico de organización territorial,  
7
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2013, Plan Nacional de Desarrollo/Plan  
Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.  
8
R.O. No. 449, 20-X-2008.  
R.O. No. 578, 27-IV-2009.  
R.O. No. 175-S, 20-IV-2010.  
R.O. No. 22-S-, 9-IX-2009.  
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1
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13  
autonomía y descentralización ; el Código orgánico de planificación y finanzas públicas ; y, el  
1
4
Plan Nacional de Desarrollo .  
Según la Constitución, las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva,  
participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los  
asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus  
1
5
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano . La Carta  
Constitucional concibe a la democracia como participación ciudadana en la toma de decisiones  
públicas y de control democrático del poder. Combina elementos de la democracia representativa  
y de la democracia participativa al profundizar los mecanismos participativos del sistema político  
del país. Instituye la soberanía popular a través de “formas de participación directa”.  
En la Constitución se transversaliza, a lo largo de todo el texto, la naturaleza participativa  
del Estado. Así, la participación ciudadana en la formulación, evaluación y control de las  
políticas públicas y servicios públicos (Art. 85); la selección de personal de la administración de  
justicia (Art. 170); la creación de instancias de participación en todos los niveles de gobierno  
para la elaboración de planes y políticas, presupuestos participativos, etc. (Art. 100); la  
existencia en las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados de una “silla vacía” que  
ocupará un representante ciudadano en función de los temas a tratarse (Art. 101); la  
constitucionalización de la participación activa de los estudiantes, familias y docentes en los  
procesos educativos (Art. 347 n. 11); la creación de consejos ciudadanos con un papel activo en  
la planificación para el desarrollo a nivel nacional, regional, provincial y local (Art. 279).  
La Constitución tiene una clara intencionalidad: crear un modelo alternativo al modelo  
democrático liberal clásico de organización política del Estado, a cuyo efecto instituye  
mecanismos de la llamada democracia deliberativa o participativa, como los siguientes: la  
iniciativa popular normativa (Art. 103); la consulta popular y el referéndum (Art. 147); las  
audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos y  
observatorios (Art. 100); la iniciativa popular de reforma constitucional y constituyente (Arts.  
4
41 y 442). La participación ciudadana, según la Carta Constitucional, debe orientarse por los  
principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular,  
solidaridad e interculturalidad. Es un derecho ejercido a través de los mecanismos de la  
democracia representativa, directa y comunitaria (Art. 95, CR).  
La participación ciudadana está considerada en la Constitución ecuatoriana como un  
derecho, una garantía y un principio.  
Patricio Pazmiño (2010:87), al caracterizar la transformación institucional que vive el  
país a partir de la vigencia de la nueva Constitución, resalta que el proceso constituyente en el  
Ecuador, entre otros paradigmas, se genera a partir de la reformulación de los tradicionales  
principios democráticos de representación y participación política, agotados y anquilosados por  
1
1
1
2
3
4
R.O. No. 303-S, 19-X-2010.  
R.O. No. 306-2S, 22-X-2010.  
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2013, Plan Nacional de Desarrollo/Plan  
Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.15Constitución de la República, Art. 95.  
15  
Constitución de la República, Art. 95.  
Revista de la Universidad Internacional del Ecuador. URL: https://www.uide.edu.ec/  
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las élites políticas y económicas en las décadas pasadas, incentiva una democracia participativa y  
directa, donde el pueblo, la ciudadanía y no los estamentos corporativos, son los actores  
principales en la construcción de la sociedad y la democracia del siglo XXI.  
Alfredo Ruiz (2011:146) remarca el sentido de la Constitución de Montecristi que  
vincula, muy estrechamente, el poder con la participación, y enfatiza que la participación en  
democracia preside el esquema institucional de la organización del poder, en congruencia con el  
postulado esencial contenido en el Art. 1 del Texto Fundamental, según el cual la soberanía  
radica en el pueblo cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, que se ejerce tanto a través  
de los órganos del poder público, como de las formas de participación directa que la misma  
Constitución prevé.  
Gustavo Larrea (2009:94) destaca que lo más significativo de la nueva Constitución no es  
la reinstitucionalización jurídico-política del Estado, sino haber creado un marco jurídico para  
devolverle poder a la ciudadanía y quitarle poder a las corporaciones, el mayor mérito es haber  
institucionalizado el poder ciudadano. La nueva Constitución –enfatiza Virgilio Hernández  
(2008:23) asume el desafío de sentar las bases para la construcción de una democracia post  
liberal, instituyendo el poder social y ciudadano como un poder del Estado para fortalecer la  
institucionalidad incorporando la participación social y permitiendo que de forma efectiva y  
obligatoria se presenten y analicen las iniciativas que provengan de la ciudadanía.  
Y esa participación que promueve el actual ordenamiento constitucional, en todos los  
niveles de gobierno, se viabiliza a través de la conformación de instancias de participación  
integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la  
sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, a la luz de principios democráticos. La  
participación como derecho, en todos los asuntos de interés público, se concreta para elaborar  
planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía; mejorar la  
calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo; elaborar presupuestos  
participativos de los gobiernos; fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de  
transparencia, rendición de cuentas y control social; promover la formación ciudadana e impulsar  
procesos de comunicación. Para el ejercicio de esta participación se establecen audiencias  
públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las  
demás instancias que promueva la ciudadanía (Art. 100, CR).  
1
6
Por su parte, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC ) define al poder  
ciudadano como el resultado del proceso de la participación individual y colectiva de las  
ciudadanas y ciudadanos de una comunidad, quienes, de manera protagónica participan en la  
toma de decisiones, planificación y gestión de asuntos públicos; así como en el control social de  
todos los niveles de gobierno, las funciones e instituciones del Estado, y de las personas  
naturales o jurídicas del sector privado que manejan fondos públicos, prestan servicios o  
desarrollan actividades de interés público, tanto en el territorio nacional como en el exterior (Art.  
2
9). La Ley prevé para todos los niveles de gobierno instancias de participación con la finalidad  
de elaborar planes y políticas locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía; mejorar la  
calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo; elaborar presupuestos  
participativos de los gobiernos autónomos descentralizados; fortalecer la democracia con  
16  
R.O. No. 175-S, 20-IV-2010.  
Revista de la Universidad Internacional del Ecuador. URL: https://www.uide.edu.ec/  
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mecanismos permanente de transparencia, rendición de cuentas y control social; y, promover la  
formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación (Art. 64).  
La Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social17 instituye el  
ámbito de atribuciones de este organismo para promover e incentivar el ejercicio de los derechos  
relativos a la participación ciudadana, impulsar y establecer los mecanismos de control social y  
designar a las autoridades que le corresponde de acuerdo con la Constitución y la ley; promover  
la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación  
en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción; establecer mecanismos de  
rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público (Art. 5); establecer  
incentivos para las iniciativas participativas, a través modalidades de fondos concursables,  
intercambio de experiencias y conocimientos en materia de participación ciudadana, capacitación  
a la ciudadanía mediante cursos, talleres, eventos académicos, trabajo de campo, etc. (Art. 7);  
promover y estimular las iniciativas de control social sobre el desempeño de las políticas  
públicas; apoyar técnica y metodológicamente las iniciativas de veeduría, observatorios y demás  
espacios de control social (Art. 8); establecer mecanismos para someter a la evaluación de la  
sociedad, las acciones del Estado (Art. 9).  
1
8
El Código de la Democracia , que regula la participación popular en el ejercicio de la  
democracia directa para los procesos electorales y para la designación, remoción y revocatoria  
del mandato de las autoridades de los órganos del poder público (Art, 1), remarca los derechos  
ciudadanos a elegir y ser elegidos, participar en los asuntos de interés público, presentar  
proyectos de iniciativa popular normativa, ser consultados, revocar el mandato que hayan  
conferido a las autoridades de elección popular, conformar partidos y movimientos políticos,  
intervenir como veedores u observadores en los procesos electorales, y exigir la rendición de  
cuentas y la transparencia de la información de los sujetos políticos (Art. 2).  
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización  
19  
COOTAD ) regula la participación ciudadana como participación protagónica, individual y  
(
colectiva de la ciudadanía, en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos  
públicos y en el control social de las instituciones de los gobiernos autónomos descentralizados y  
de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La  
participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto  
a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. Los gobiernos autónomos  
descentralizados reconocerán todas las formas de participación ciudadana, de carácter individual  
y colectivo, incluyendo aquellas que se generen en las unidades territoriales de base, barrios,  
comunidades, comunas, recintos y aquellas organizaciones propias de los pueblos y  
nacionalidades, en el marco de la Constitución y la ley. Las autoridades ejecutivas y legislativas  
de los gobiernos autónomos descentralizados tendrán la obligación de establecer un sistema de  
rendición de cuentas a la ciudadanía conforme el mandato de la ley y de sus propias normativas  
(Art. 302).  
1
1
1
7
8
9
R.O. No. 22-S-, 9-IX-2009.  
R.O. No. 578, 27-IV-2009.  
R.O. No. 303-S, 19-X-2010.  
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El derecho a la participación ciudadana se ejercerá en todos los niveles de los gobiernos  
autónomos descentralizados a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa  
y comunitaria. Las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos de la  
circunscripción del gobierno autónomo descentralizado correspondiente, deben ser consultados  
frente a la adopción de medidas normativas o de gestión que puedan afectar sus derechos  
colectivos. La ciudadanía tiene derecho a ejercer la democracia directa a través de la  
presentación de proyectos de normas regionales, ordenanzas provinciales, distritales o  
cantonales, acuerdos y resoluciones parroquiales. También tienen derecho a ejercer el control  
social de los actos de los gobiernos autónomos descentralizados y a la revocatoria del mandato  
de sus autoridades en el marco de la Constitución y la Ley. La ciudadanía, en forma individual o  
colectiva, tiene derecho a participar en las audiencias públicas, asambleas, cabildos populares,  
consejos consultivos, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y demás normativa;  
además, podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto de interés de la  
circunscripción territorial y revocatoria del mandato en el marco de lo dispuesto en la  
Constitución y la ley. Los grupos de atención prioritaria, tendrán instancias específicas de  
participación, para la toma de decisiones relacionadas con sus derechos. Para efectos de lograr  
una participación ciudadana informada, los gobiernos autónomos descentralizados facilitarán la  
información general y particular generada por sus instituciones; además, adoptarán medidas de  
acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se  
encuentren en situación de desigualdad (Art. 303).  
Los gobiernos autónomos descentralizados conformarán un sistema de participación  
ciudadana, que se regulará por acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, tendrá una  
estructura y denominación propias. El sistema de participación ciudadana se constituye para: a)  
deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones; así como,  
conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial, líneas de acción y metas; b) participar en  
la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de  
ordenamiento territorial; y, en general, en la definición de propuestas de inversión pública; c)  
elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; d) participar en la definición de políticas  
públicas; e) generar las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas  
específicos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos de  
interés sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulación y gestión del plan,  
quienes se reunirán tantas veces como sea necesario. Los grupos de interés conformados  
prepararán insumos debidamente documentados que servirán para la formulación del plan; f)  
fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de  
cuentas y control social; g) promover la participación e involucramiento de la ciudadanía en las  
decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales; y, h) impulsar  
mecanismos de formación ciudadana para la ciudadanía activa. El sistema de participación estará  
integrado por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la  
sociedad de su ámbito territorial. La máxima instancia de decisión del sistema de participación  
será convocada a asamblea al menos dos veces por año a través del ejecutivo del respectivo  
gobierno autónomo descentralizado. El sistema de participación ciudadana designará a los  
representantes de la ciudadanía a los consejos de planificación del desarrollo correspondiente  
(Art. 304).  
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INNOVA Research Journal 2017, Vol 2, No. 1, pp. 51-87  
Los gobiernos autónomos descentralizados promoverán e implementarán, en conjunto  
con los actores sociales, los espacios, procedimientos institucionales, instrumentos y mecanismos  
reconocidos expresamente en la Constitución y la ley; así como, otras expresiones e iniciativas  
ciudadanas de participación necesarias para garantizar el ejercicio de este derecho y la  
democratización de la gestión pública en sus territorios (Art. 305).  
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas20 diseña el sistema  
descentralizado de planificación participativa vinculado con el sistema nacional de finanzas  
públicas y postula, como lineamiento para el desarrollo, entre otros, fomentar la participación  
ciudadana y el control social en la formulación de la política pública (Art. 2); prescribe la  
planificación participativa, a cuyo efecto establece que el gobierno central y los gobiernos  
autónomos descentralizados establecerán los mecanismos de participación ciudadana para la  
formulación de planes y políticas, e instituye procesos de interacción de los diferentes actores  
sociales e institucionales para organizar y coordinar la planificación del desarrollo en todos los  
niveles de gobierno (Art. 18).  
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-201721 desarrolla los conceptos de ciudadanía  
activa, planificación participativa y poder ciudadano, así como también formula, entre el elenco  
de objetivos nacionales, la construcción del poder popular y el fortalecimiento de las capacidades  
y potencialidades de la ciudadanía; remarca el carácter participativo de la planificación como  
condición para el logro del Buen Vivir y enfatiza el efecto expansivo de la participación  
ciudadana en todos los niveles del Estado, como a nivel local, mediante los consejos ciudadanos  
de planificación, las asambleas locales, los consejos ciudadanos sectoriales zonales, las veedurías  
y observatorios a las políticas públicas; a nivel nacional, los consejos ciudadanos sectoriales y  
los consejos nacionales para la igualdad.  
III.  
La Caja De Herramientas De La Participación.  
Sistematizando los métodos previstos en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, es posible  
formar una “caja de herramientas” de la participación ciudadana en la gestión pública de todos  
los niveles de gobierno, integrada por los siguientes mecanismos, procedimientos e instrumentos:  
Mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y de control  
democrático del poder:  
iniciativa popular normativa;  
consulta popular;  
revocatoria del mandato;  
referéndum;  
organizaciones políticas;  
consejos nacionales para la igualdad;  
Consejo Nacional de Planificación;  
consejos ciudadanos sectoriales;  
2
0
1
R.O. No. 306-2S, 22-X-2010.  
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2013, Plan Nacional de  
2
Desarrollo/Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.  
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asambleas locales;  
consejos locales de planificación;  
Presupuestos participativos;  
Audiencias públicas;  
Cabildos populares;  
Silla vacía;  
Veedurías ciudadanas;  
Observatorios;  
Consejos consultivos;  
Consulta previa;  
Consulta ambiental a la comunidad;  
Rendición de cuentas;  
Libre acceso a la información pública.  
IV. Participación Ciudadana.  
La participación ciudadana es concebida por Rafael González, citado por J. P. Morales  
(2009:157), como un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma  
individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y  
ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político,  
económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la  
comunidad en la que se desenvuelve.  
La participación activa de los ciudadanos, desde los espacios de la sociedad civil, es no  
solo posible, sino también deseable como elemento imprescindible de legitimidad de un sistema  
democrático, señala Alexandra Moncada (2009), y en la perspectiva de construcción de un  
modelo de democracia directa, enfatiza que la participación debe ser entendida como una forma  
de intervención social generadora de responsabilidad y pertenencia en los individuos,  
reconociéndose a sí mismo, como actores, capaces de convertir intereses y expectativas en una  
actuación colectiva con autonomía y discrecionalidad.  
La política representativa no es la única forma de participación de los ciudadanos, aclara  
Gilberto Rincón (2008:69), puesto que la legitimación a través del voto es un elemento necesario  
pero no suficiente para la democracia; la acción civil –a través de toda la gama de asociaciones-  
es un campo propicio para la vida activa en el espacio público, entendido éste como un espacio  
común a toda la sociedad y no como adjetivo exclusivo de la esfera de lo oficial y lo  
gubernamental; el espacio público –remarca- tiene que ser pensado por el conjunto de los actores  
políticos y sociales como un espacio de libertad, abierto a todos los ciudadanos, donde tenga  
lugar la deliberación conjunta sobre todos los asuntos que conciernen a la comunidad y mediante  
la participación de los actores sociales en la elaboración de políticas públicas e indicadores del  
desarrollo y la calidad de vida, por lo que la reconstrucción el tejido de la sociedad civil y del  
nicho de su acción, que es el espacio público, debe ser una prioridad nacional.  
Betty Tola (2008:67) hace énfasis en la importancia de la participación de la ciudadanía  
en la gestión pública y el desarrollo, así como tema emergente en los discursos políticos y en las  
agendas de los organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de  
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INNOVA Research Journal 2017, Vol 2, No. 1, pp. 51-87  
Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional, las Naciones Unidas, y en el contexto de los  
gobiernos nacionales y locales, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones  
sociales en general.  
En este modelo los ciudadanos asumen un papel activo en la estructuración del sistema  
democrático. Ellos son los agentes no solo de la legitimidad del sistema, sino de su cambio,  
mediante procedimientos deliberativos. Se basa en la participación pública de ciudadanos  
activos, capaces de participar ofreciendo su visión y defendiendo sus intereses, en los procesos  
de deliberación política, mediante varios métodos: 1.- Participar en procesos de formación de  
ciudadanía con actitud crítica, a fin de llegar a acuerdos; 2.- Contribuir racionalmente al cambio  
o a la estabilidad política del entorno; 3.- Intervenir activamente en los procesos de toma de  
decisiones y comprometerse a respetar las reglas y principios acordados; 4.- Tener respeto por  
las normas que rigen su medio vital y el de su comunidad; 5.- Participar activamente en  
procedimientos de desobediencia civil cuando las normas o leyes son demasiado injustas y no  
2
2
permiten ejercer sus derechos ; y, 6.- Comprometerse con las reglas democráticas y con su  
seguimiento, como una manera de contribuir a la solución de los conflictos.  
Xavier Garaicoa (2014:275) define a la ciudadanía en su aplicación potenciadora en el  
sistema constitucional de valores, principios y preceptos que articulan al régimen ecuatoriano  
para el buen vivir, y la participación ciudadana como proceso empoderativo que implica una  
novedosa forma de legitimación democrática para el Estado constitucional de derechos y justicia:  
una ciudadanía de dimensión protagónica para la construcción de nuevas relaciones en el espacio  
público. Por su parte, Clicerio Coello (2013:157) nos recuerda que la noción de ciudadanía  
recobra importancia para la teoría jurídica, filosófica y sociológica, a partir del estudio de  
Marshall a mediados del siglo XX, quien establece tres componentes del concepto: los derechos  
civiles, los derechos políticos y los derechos sociales.  
La participación de la sociedad, según el posicionamiento teórico de César Montufar  
(2004:59), busca fortalecer al Estado, ampliar la eficiencia y el margen de gobernabilidad sobre  
los programas de desarrollo, por lo que la incorporación de mecanismos participativos, en  
criterio de este politólogo, presupone reformas en las instituciones estatales tanto nacionales  
como descentralizadas. Se distinguen tres momentos de la participación, en la evolución del  
pensamiento desarrollista: 1o.- la participación con sesgo utilitario, es decir, como instrumento  
para asegurar que las comunidades beneficiarias canalicen su recursos materiales y humanos  
hacia los proyectos y se movilicen políticamente para que el Estado reoriente sus estrategias  
desarrollistas; 2o.- la necesidad de que los beneficiarios expresen directamente sus problemas y  
estructuren sus demandas a nivel local; las estrategias de participación se vinculan a las  
propuestas de descentralización; se visibilizan actores, problemas y mecanismos de solución  
sobre la base de un mejor conocimiento de los espacios locales; 3o.- en el contexto del  
paradigma de desarrollo humano, se construye el concepto de empoderamiento y potenciación de  
las capacidades de los beneficiarios, quienes ya no solo deberán decidir sobre los proyectos sino  
emprender procesos de aprendizaje, ejercitar nuevas prácticas, innovar procedimientos, expandir  
sus posibilidades de elección.  
22  
La Constitución ecuatoriana del 2008, en su artículo 98 prescribe que los individuos y los colectivos  
podrán ejercer el derecho a la resistencia frente a acciones u omisiones del poder público que vulneren o  
puedan vulnerar sus derechos constitucionales.  
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Mediante la participación, las propuestas de desarrollo pasan a ser definidas y controladas  
por los grupos beneficiarios, a formar parte de sus capacidades para escoger su presente y su  
futuro; el objetivo ya no solo es movilizar recursos sociales o descentralizar el Estado sino  
también empoderar a las comunidades; se promueven “actores empoderados” que se gobiernan a  
sí mismos pero también ayudan a gobernar el orden social a nivel de sus barrios y comunidades;  
se concibe a la participación como estrategia de aprendizaje de la sociedad dirigida a que los  
actores sociales cambien sus conductas, se empoderen y se conviertan en agentes y garantes de la  
gobernabilidad.  
En el contexto de los gobiernos locales, no se trata de dejar a la voluntad magnánima de  
los funcionarios elegidos la gestión municipal, como lo puntualiza Pedro Pírez (1991:37); son las  
organizaciones sociales, los ciudadanos los que deben dar sentido a las luchas locales por la  
mejoría de la calidad de vida y el planteamiento de nuevas exigencias sobre la organización y  
práctica de las municipalidades.  
Robert Putnam (1994:1) se cuestiona ¿por qué unos gobiernos democráticos tienen éxito  
mientras otros fracasan?, y en su importante investigación orientada a fundamentar explicaciones  
para hacer que la democracia funcione, destaca profundos argumentos y múltiples hechos  
empíricos de la realidad social y política italiana que respaldan la importancia de la comunidad  
civil en el desarrollo de instituciones exitosas.  
María de los Ángeles Yannuzzi (2007: 273) señala que la inclusión en el espacio público  
de masas estables reactualiza uno de los problemas nodales para la política: el de la legitimidad  
del poder. Todo poder, si no quiere presentarse como simple y brutal dominación, necesita  
legitimarse, es decir, justificarse, lo cual significa que el predominio de una clase gobernante  
busca siempre fundarse en el consenso antes que en la coerción que queda así como última ratio  
y nunca como recurso fundamental para exigir la obediencia de los gobernados.  
El Plan Nacional de Desarrollo (2013:38) apuesta por la construcción de una ciudadanía  
activa, comprometida y deliberante hacia la profundización de la reforma institucional del Estado  
para que la participación ciudadana incida en la gestión pública, para cuyo efecto postula la  
generación de condiciones y capacidades orientadas a promover, sostener y asegurar procesos  
ciudadanos participativos, creativos, innovadores e identitarios que permitan seguir avanzando  
en la construcción del socialismo del buen vivir. Redefinir las relaciones de poder entre el Estado  
y la sociedad civil.  
La Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) ha diseñado una metodología  
propia e instrumentos técnicos de apoyo a la gestión municipal, inherentes a la planificación  
local, orientados a la elaboración del plan de desarrollo por parte de los gobiernos locales,  
mediante la coparticipación comunidad municipio –la planificación local participativa- como  
estrategia para la definición y priorización de acciones, planes y proyectos, en procura de que  
cada municipalidad vaya afrontando paulatinamente la solución de su propia problemática como  
respuesta directa a las necesidades más sentidas de su respectiva comunidad.  
La planificación local participativa es concebida, por parte de la AME, como un proceso  
de orientación democrática, equitativa, continua y vivencial (1996:9), es la metodología y el  
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espíritu del plan local, es un diálogo permanente entre los diferentes actores sociales, es la propia  
vida de la comunidad. Como proceso debe afirmar la democracia desarrollando una nueva  
cultura política en el nivel local, de participación, concertación y gobernabilidad. La AME  
concibe al plan local no como el plan del gobierno municipal en curso sino como el plan para la  
gestión local, entendiéndose ésta como el pensamiento y la acción de toda la comunidad. La  
planificación local participativa es el proceso y el espacio para que la comunidad desarrolle una  
nueva cultura social que sea propia y auténtica pero además participativa, creativa y futurista.  
En concepción de la AME, la comunidad deja de ser receptora pasiva de servicios para  
ser corresponsable económica, social y políticamente, participando en el diagnóstico integrado,  
la definición de objetivos, políticas y estrategias, así como en la viabilidad de los proyectos para  
los barrios, comunidades rurales y los grandes proyectos estratégicos para el desarrollo  
sostenible del cantón. La municipalidad como gobierno local abandona la actitud tradicional de  
proveedor de servicios para enfrentar el desarrollo sostenible al nivel local integrado en lo social,  
económico, político y ambiental. La sostenibilidad del desarrollo local gravita sustantivamente  
en que la comunidad local exija, en las respectivas campañas políticas, que los planes de  
gobierno municipal sean propuestas estratégicas de cómo llevar adelante el plan de su localidad y  
que los políticos locales sean estadistas con visión de futuro.  
Marco Constitucional  
La Constitución el 2008 presenta dos enfoques regulativos de la participación: como  
principio orientador de la actuación de los organismos del sector público y como derecho de los  
ciudadanos. Como principio orientador, la participación es eje transversal en la institucionalidad  
educativa, la seguridad social, los consejos nacionales de igualdad, el acceso a la función  
judicial, la administración pública, los gobiernos autónomos descentralizados, la planificación, la  
organización de la producción y el sistema de inclusión y equidad social. Como derecho, la  
participación puede ejercerse en los ámbitos de la comunicación, el espacio público, el proceso  
educativo, debates de proyectos de ley, fiscalización de los actos del poder público, gestión  
pública y planificación, entre otros.  
La Constitución establece que la participación de la ciudadanía en todos los asuntos de  
interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia  
representativa, directa y comunitaria. Son mecanismos de participación de la democracia  
representativa, los denominados derechos de participación o conocidos tradicionalmente como  
derechos políticos: elegir y ser elegidos, participar en los asuntos de interés público, presentar  
proyectos de iniciativa popular normativa, ser consultados, fiscalizar los actos del poder público,  
revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular, desempeñar  
empleos y funciones públicas con base en méritos y capacidades, conformar partidos y  
movimientos políticos, afiliarse o desafiliarse libremente de ellos y participar en todas las  
decisiones que éstos adopten.  
Son mecanismos tradicionales de democracia directa previstos en la Constitución: la  
iniciativa legislativa, la consulta popular y la revocatoria del mandato. En cuanto a los  
mecanismos de democracia comunitaria, si bien no se individualizan expresamente en el Texto  
Constitucional, se infiere que son todos aquellos que le reconocen a las comunidades, pueblos y  
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nacionalidad y a todas las organizaciones comunitarias, el derecho a participar en la designación  
o nominación de sus autoridades y la orientación de la vida colectiva en sus respectivas  
comunidades.  
Poder Ciudadano.  
La noción del poder ciudadano establece que es el pueblo el que puede ejercer el derecho  
a controlar y cambiar a sus gobernantes si así lo considera necesario, y en el marco de la Ley  
Orgánica de Participación Ciudadana es definido como el resultado del proceso de la  
participación individual y colectiva de las ciudadanas y ciudadanos de una comunidad, quienes,  
de manera protagónica participan en la toma de decisiones, planificación y gestión de asuntos  
públicos; así como en el control social de todos los niveles de gobierno, las funciones e  
instituciones del Estado, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que manejan  
fondos públicos, prestan servicios o desarrollan actividades de interés público, tanto en el  
2
3
territorio nacional como en el exterior . El concepto de poder ciudadano es un concepto tomado  
de la política, relativamente actual, que hace referencia a la concepción de que todos los  
ciudadanos que forman parte de una nación deben ver cumplidos sus derechos. El concepto se  
utiliza usualmente en relación a los derechos de tipo político que deberían permitirles a los  
ciudadanos no sólo elegir a sus representantes, sino también controlarlos y llevar a cabo los  
diferentes procesos para enjuiciarlos y destituirlos en el caso de que sea necesario. La  
concepción del poder ciudadano se opone a la muy tradicional idea de que los políticos llegan a  
su cargo representando a un sector de la población para luego hacer en el poder sus deseos,  
incluso si éstos traicionan las promesas que hicieron en época de campaña. Siendo que en la  
mayoría de los países es esto lo que sucede, la noción del poder ciudadano es la que establece  
que es el pueblo el que puede ejercer el derecho a controlar y cambiar a sus gobernantes si así lo  
2
4
considera necesario .  
Y al amparo de esta matriz conceptual es que la Constitución de Montecristi instituyó la  
Función de Transparencia y Control Social, bajo la premisa de que el pueblo es el mandante y  
primer fiscalizador del poder público, en ejercicio de su derecho a la participación; y orientó su  
finalidad institucional a promover e impulsar el control de las entidades y organismos del sector  
público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o  
desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad,  
transparencia y equidad; fomentar e incentivar la participación ciudadana; proteger el ejercicio y  
cumplimiento de los derechos; y, prevenir y combatir la corrupción. La Función está conformada  
por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la  
2
5
Contraloría General del Estado y las superintendencias .  
Democracia.  
Gobierno del pueblo, es la definición más elemental y la más utilizada, sobre democracia  
–
destaca Arend Lijphart (1999:19)- pero seguidamente rectifica: los actos de gobierno son  
llevados a cabo, no directamente por los ciudadanos, sino indirectamente por representantes que  
2
2
2
3
4
5
Art. 29, Ley Orgánica de Participación Ciudadana.  
http://www.definicionabc.com/politica/poder-ciudadano.php#ixzz3TC0LBlYB.  
Art. 204, Constitución de la República de 2008.  
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ellos eligen sobre unos principios de libertad e igualdad; y, aunque puedan encontrarse elementos  
de democracia directa en algunos sistemas políticos, la democracia es habitualmente  
representativa: gobierno de los representantes del pueblo libremente elegidos por el pueblo.  
Dhal, citado por Lijphart (1999:20) puntualiza ocho garantías institucionales que caracterizan a  
una democracia razonablemente representativa: libertad para constituir e integrarse en  
organizaciones, libertad de expresión, el derecho de voto, elegibilidad para cargo público,  
derecho de los líderes políticos a competir por el voto, fuentes alternativas de información,  
elecciones libres y limpias, y que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del  
voto y de otros signos de preferencia.  
Lijphart (1999:21) señala que hay muchas formas diferentes de gestionar con acierto una  
democracia y hace una división en dos modelos básicos: mayoritaria y de consenso. La  
democracia mayoritaria, propia de sociedades homogéneas, en las que gobiernan la mayoría. La  
democracia de consenso, inherente a sociedades plurales, en las que las hondas divisiones llevan  
a restricciones en la regla de la mayoría. El sufragio universal y el firme controlo popular de las  
instituciones de gobierno, destaca como elementos comunes a cualquier régimen democrático.  
Norberto Bobbio (2008:24) al ensayar una definición mínima de democracia, en cuanto  
contrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático, destaca el conjunto de reglas (primarias  
o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y  
bajo qué procedimientos. Por lo que respecta a la modalidad de la decisión, la regla fundamental  
de la democracia es la regla de la mayoría, o sea la regla con base en la cual se consideran  
decisiones colectivas y por tanto obligatorias para todo el grupo las decisiones aprobadas al  
menos por la mayoría de quienes deben de tomar la decisión.  
En su sentido más básico, democracia significa “gobierno del pueblo”, y de manera  
genérica, acota Mauro Barberis (2008:51), el término indica hoy el valor de la participación de  
todos en las decisiones que afectan a todos y distingue las siguientes categorías: democracia  
liberal o liberal democracia, democracia representativa que se conforma con el valor de la  
libertad como autonomía, conjuga democracia con liberalismo; democracia social o  
socialdemocracia, combina derechos políticos y de libertad con derechos sociales; democracia  
procedimental, expresión de un conjunto de reglas para tomar decisiones políticas, o para elegir a  
las personas que deciden; democracia deliberativa, proceso dialógico o discursivo a través del  
cual los ciudadanos llegan a una decisión, supone discusión o deliberación para afirmar las  
preferencias; democracia constitucional, definida en términos de la plenitud de derechos (de  
libertad, políticos, sociales y de cuarta generación), coincide con el modelo de Estado  
constitucional.  
Desde una perspectiva sociológica, que supera la concepción politocológica o  
institucional, Waldo Ansaldi (2008:31), es partidario de un análisis integrador de las dimensiones  
social, política e histórica de la democracia, y al respecto, citando a Jorge Graciarena (Roma,  
1
980: Congreso Internacional sobre los Límites de la Democracia), realiza un planteo  
metodológico para el abordaje del fenómeno democrático: hay tres elementos que deben tenerse  
presente en la dinámica articulación del concepto de democracia: la dimensión social, [la]  
política [y la] histórica de la democracia, cuyas conexiones recíprocas son las que le dan su  
densidad y sentido concreto. La conjunción de estas dimensiones es lo que permite observar el  
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grado en que la democracia constituye una formación histórica que ha penetrado en la sociedad  
(clases sociales) y en el Estado (régimen político).  
Giovanni Sartori (2003:23) destaca tres planos de la democracia: política, social y  
económica. La acepción primaria del término democracia, desde siempre ha indicado una entidad  
política, una forma de Estado y de gobierno, democracia política, que se apoya en la igualdad  
jurídico política. La noción de democracia social alude a una sociedad caracterizada por una  
igualdad de condiciones, igualdad de estatus y guiada, preponderantemente, por un espíritu  
igualitario, una estructura social horizontal en lugar de una estructura social vertical, un modo de  
vivir y de convivir, una condición general de la sociedad, pero también la expresión desde la  
base, a partir de la sociedad civil, una especie de micro democracias que alimentan y vigorizan a  
la macro democracia de conjunto, a la superestructura política. La democracia económica  
comporta la igualdad económica, la eliminación de los extremos de pobreza y riqueza y la  
redistribución que persigue el bienestar generalizado. Concluye el autor que la democracia  
política es condición necesaria de las otras dos: las democracias en sentido social y/o económico  
amplían y completan la democracia en sentido político. Cuando coexisten los tres planos de  
democracia, hay una democracia auténtica.  
Una definición de democracia anida criterios axiológicos -destaca Helder Domínguez  
Haro (2008:99)-: un “deber ser”, al igual que condiciones fácticas: un “ser”. Desde el punto de  
vista especulativo, o del deber ser, la democracia es un esfuerzo de razonamiento teórico, un  
conjunto de ideales cuyo dato inmediato es la reflexión, del cual nace una tipología abstracta, es  
la democracia especulativa, la democracia ideal, prescriptiva, persuasiva y normativa, llamada  
también racional-metafísica. Desde el punto de vista práctico, o del ser, la definición de  
democracia se construye a partir de realidades concretas para caracterizar los rasgos específicos  
de un modelo de convivencia democrática, es la democracia práctica, en su función denotativa y  
descriptiva, experimental y sociológica. Pero el mismo autor aporta también con las categorías  
de democracia sustantiva y democracia procesal, haciéndolas depender del énfasis que se marque  
en la dimensión socioeconómica o político jurídico, en su orden.  
Rodolfo Arango (2012:61) explica que por democracia se entiende una forma de gobierno  
que, con arreglo a su significación etimológica: demos, pueblo; y, kratos, gobierno, se refiere al  
gobierno del pueblo. La democracia supone un pueblo que se autogobierna, pero aclara que no  
toda modalidad de democracia supone el mismo involucramiento del pueblo en los asuntos  
públicos; una “democracia directa” involucra en el gobierno de los asuntos públicos a todos los  
miembros de la comunidad; una “democracia representativa” limita la participación del pueblo a  
la elección de los representantes en la estructuras del poder. En el mapa de tipologías de  
democracia, que refleja la extensa reflexión sobre lo que caracteriza al mejor modelo de gobierno  
democrático, enumera: democracia directa, real, liberal, radical, representativa, deliberativa,  
contestataria, social, plena, radical, global. Y toma partido por la democracia social donde se  
puedan realizar integralmente los derechos humanos, no sólo las libertades clásicas y los  
derechos políticos, sino particularmente los derechos sociales, es el modelo de democracia  
compatible con la fórmula de Estado social, constitucional y democrático de derecho adoptado  
por muchos países del mundo.  
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Ronald Dworkin (2008:181) contrasta “democracia mayoritaria” con “democracia  
asociativa”. En la democracia mayoritaria basta, para tomar una decisión, el criterio numérico y  
no interesan mayormente las razones sustantivas que la justifiquen. La democracia asociativa se  
caracteriza por dos principios medulares: el principio de la dignidad humana, valor intrínseco de  
la vida humana; y, el principio de la responsabilidad individual, según el cual las opciones que  
cada quien toma en la vida son personales y no deben ser impuestas por agentes externos. En la  
democracia asociativa por lo común se esgrime y exige razones morales para negar o aceptar una  
decisión; las minorías pueden esperar razones morales que justifican beneficiar a unos y no a  
otros, a la vez que exigir a la mayoría no limitarse a esgrimir razones cuantitativas para justificar  
la desigualdad. Concluye que no basta la democracia mayoritaria para construir una comunidad  
política estable y digna; es importante el carácter asociativo (esto es, social) de la democracia,  
justificación argumentativa sustancial que permite a todos, así nos veamos afectados  
negativamente por las decisiones colectivas, sentirnos parte integral de la comunidad.  
Jürgen Habermas (1999) clasifica tres modelos de democracia que los correlaciona con  
tres nociones políticas centrales: la persona humana, la sociedad y el proceso político. Estos  
modelos son la “democracia liberal”, fundamentada teóricamente en los principios de  
independencia e indivisibilidad del ser humano, que prevalecen sobre bienes o valores  
colectivos, y se erige sobre la defensa de la individualidad y del igual valor de cada persona  
sobre cualquier otro tipo de consideraciones; la “democracia republicana”, que concibe a la  
persona humana no reducida a ser un agente de decisión racional, sino en un sentido integral, con  
sentimientos, emociones, compromisos con su comunidad, virtudes y pensamiento sobre una  
idea de trascendencia y del bien, modelo que pone énfasis en las virtudes de los ciudadanos y en  
el bien común; y, la democracia deliberativa, en la que no basta la autor restricción de las  
voluntades individuales y el respecto de los principios colectivos que trascienden los intereses de  
las personas individualmente consideradas, sino que diseña y pone a funcionar procedimientos  
que fomentan la deliberación y el debate participativo y argumentativo de los diferentes sectores  
de la sociedad en aras de consensos sobrepuestos o convergentes.  
Luigi Ferajoli (2011:27) puntualiza que en el sentido común la democracia se concibe  
habitualmente, según el significado etimológico de la palabra, como el poder del pueblo de  
asumir las decisiones públicas, directamente o a través de representantes, y contrapone los  
conceptos de democracia formal o procedimental y democracia sustancial. La democracia formal  
o dimensión formal o política de la democracia atiende exclusivamente a las formas y los  
procedimientos idóneos para legitimar las decisiones como expresión, directa o indirecta, de la  
voluntad popular; enfatiza en el quién (el pueblo o sus representantes) y el cómo de las  
decisiones (el sufragio universal y la regla de la mayoría), con independencia de sus contenidos,  
es decir, del qué se decide. La democracia sustancial o dimensión sustancial o material de la  
democracia, postula que existen decisiones que no pueden o no deben ser tomadas por cualquier  
mayoría, puesto que la constitucionalización rígida de los derechos fundamentales impone  
prohibiciones y obligaciones a los poderes públicos.  
Leonardo Morlino, en su libro “Democracias y democratizaciones” (2005), citado por  
Miguel Carbonell (2009:189) aborda el tema de la calidad de la democracia, e identifica, en  
primer lugar, cuatro tipos de democracias imperfectas o defectuosas: la democracia excluyente,  
caracterizada por garantías limitadas para los derechos políticos; democracia dominada, en la que  
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existen grupos de poder que pueden condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos;  
democracia iliberal, en la que los derechos civiles tienen una garantía sólo parcial; y, democracia  
delegativa, en la que los electores efectúan una delegación a los gobernantes el día de las  
elecciones y una vez realizadas éstas, no existe un control permanente de la acción de los  
órganos del poder.  
Con relación a los estándares que debe tener un sistema democrático para ser considerado  
como una “democracia de calidad”, Morlino señala tres características generales y cinco  
dimensiones de variación. Las características generales son: amplia legitimación y estabilidad  
(calidad en cuanto a resultados); libertad e igualdad por encima de los mínimos de que gozan  
todos los ciudadanos (calidad en cuanto a contenido); y, poder ciudadano para el control y  
evaluación de las acciones de gobierno (calidad en relación al procedimiento). La dimensiones  
de variación (procedimental, de resultados y de tipo sustantivo) son: respeto a la ley; rendición  
de cuentas; capacidad de respuesta para satisfacer las necesidades ciudadanas; respeto pleno de  
los derechos que pueden ampliarse en l realización de la diversas libertades; y, progresiva  
ampliación de una mayor igualdad política, social y económica.  
Democracia Representativa O Indirecta, Democracia Participativa O Directa y Democracia  
Deliberativa.  
Democracia representativa, también llamada indirecta, es aquel tipo de democracia en la  
que el poder es ejercido por representantes elegidos por todos los individuos considerados  
2
6
ciudadanos en un estado, a través de un proceso electoral reglado . La democracia  
representativa se diferencia de la democracia participativa, porque la soberanía se ejerce por un  
subconjunto del pueblo, generalmente sobre la base de la elección. La democracia representativa  
o indirecta permite a los individuos elegir a un pequeño número de personas para que  
representen sus expectativas e intereses en diferentes instancias de decisión pública. La  
desventaja de la democracia representativa –acota F. Bealey (2003:123) se halla en la distancia  
que existe entre los representantes y el pueblo, por lo que la democracia directa está llamada a  
compensar las deficiencias de la democracia representativa.  
Democracia representativa –dice N. Bobbio (2008:52)- significa que las deliberaciones  
colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son tomadas  
directamente por quienes forman parte de ellas, sino por personas elegidas para este fin. El  
principio de representación se extiende a muchas instancias donde se llevan a cabo  
deliberaciones colectivas. Una democracia representativa es aquella en las que las principales  
deliberaciones políticas son realizadas por los representantes elegidos. La crítica principal contra  
el funcionamiento de la democracia representativa –remarca Frank Bealey (2003:121)- consiste  
en que muchos ciudadanos no participan y el ciudadano medio se contenta con depositar su voto  
en las elecciones convocadas. Para superar a esta práctica tradicional, se ha arraigado la  
necesidad de la más amplia participación política para robustecer la democracia porque educa al  
electorado acerca de los procedimientos, los liderazgos y las cuestiones decisorias.  
26  
(Diccionario Filosófico Aprender a Pensar: disponible en:  
http://diccionario.aprenderapensar.net/2010/01/democracia-representati va/)  
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La democracia directa –señala Bealey- es una forma de democracia en la que la toma de  
decisiones la lleva a cabo la masa del pueblo y comprende un trío de recursos: el referéndum, la  
iniciativa y la revocatoria. En este sistema, los ciudadanos, sea a través de asociaciones o en  
procesos de consulta directos, como son la iniciativa, el referéndum, el plebiscito y la  
revocatoria, gozan de una mayor participación en la toma de decisiones políticas de la  
2
7
comunidad o del país . Algunos autores consideran a la “democracia participativa” como un  
concepto intermediario entre “democracia directa” y “democracia representativa”, que buscan  
mecanismos políticos que permitan a todos los ciudadanos participar en la “decisión política”. Se  
expiden leyes que obligan al gobierno a organizar consultas populares y a tomar en cuenta las  
decisiones acordadas por diversas formas de organización de la sociedad civil de las asambleas  
2
8
populares, cabildos abiertos, consejos de barrio .  
Según Gutmann (2004:63), la democracia directa consiste en una teoría de la educación  
cívica en la cual la soberanía se presenta en la asamblea de todos los ciudadanos que deciden  
participar. Dependiendo de las particularidades del sistema, dicha asamblea puede tener la  
potestad para tomar decisiones a nivel de gobierno, aprobar leyes, elegir o destituir a los  
funcionarios públicos y administrar justicia. Norberto Bobbio (2008:49) al reseñar la petición  
común de “mayor democracia”, hace presente la demanda de que la democracia representativa  
sea acompañada e incluso sustituida por la democracia directa, entendida ésta estrictamente  
como la participación de todos los ciudadanos en todas las decisiones que les atañen, pero es  
materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez más complejas, por lo  
que la exigencia debe concretarse en la creación de nuevos espacios de deliberación y decisión,  
que tradicionalmente han sido dominados por organizaciones de tipo jerárquico o burocrático.  
Por otra parte, es importante marcar la debida distancia conceptual entre la democracia  
representativa tradicional y la democracia directa, participativa o deliberativa. Y a este respecto,  
no debe haber oposición entre el modelo representativo y el deliberativo –sostiene Gerardo  
Durango Álvarez (2006:132), sino más bien un reforzamiento de la democracia deliberativa  
desde una participación adicional frente al exclusivo modelo representativo, de suyo elitista y  
monopólico que erosiona y resquebraja la representatividad popular y la legitimidad  
democrática, y que lleva a los ciudadanos a una actitud pasiva, sobre todo en la toma de  
decisiones, gestión, gastos públicos y sistema electoral. Las críticas más comunes a la  
democracia representativa se refieren a la profesionalización de la vida política de quienes la  
ejercen, una especie de “elitización” de sus funcionarios, el monopolio de los partidos políticos,  
la erosión y el resquebrajamiento de la representatividad popular y el cuestionamiento a la  
legitimidad democrática.  
La democracia deliberativa, en concepto de Adela Cortina (2004) significa dos cosas: por  
una parte, a la hora de tomar decisiones, aumentar las negociaciones con los sectores más  
afectados; y, por otra, potenciar debates sobre diversos temas en la esfera pública. En criterio de  
esta pensadora, es preciso creer que los ciudadanos pueden hacer algo más que sumar intereses y  
atenerse a la mayoría, que son capaces de convertirse en un pueblo con aspiraciones compartidas  
27  
(
Diccionario Filosófico Aprender a Pensar: disponible en  
http://diccionario.aprenderapensar.net/2010/01/democracia-representativa/).  
28  
Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales, 50 años de la FLACSO, 29-31, Quito, Ecuador.  
Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza IRG.  
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y propósitos comunes en cuestiones de justicia, y para convencerse de ello cree que hay que ir a  
la bases, a la ciudadanía.  
Refuerza el concepto Gerardo Durango (2006:133), al enfatizar que la democracia  
deliberativa postula la toma de decisiones imparciales a partir de la deliberación basada en  
argumentos debatidos por todos los afectados, explayándose en múltiples direcciones hasta llegar  
a los órganos del Estado para más tarde ser dirigida hacia objetivos comunes. La democracia  
deliberativa debe ser entendida en términos racionales y en su capacidad argumentativa, de  
influencia y proyección desde consensos, intereses y preferencias, hacia mejores espacios de  
integración y convivencia social, donde los núcleos de discusión no sean obstruidos por intereses  
egoístas que no permiten que los intereses comunes y políticos construyan un modelo de Estado  
más democrático.  
En la democracia deliberativa o “concepción deliberativa de la democracia”, sostiene  
2
9
Habermas , referido por Rodolfo Arango (2012:70), la persona humana es concebida de una  
manera integral, ya no es vista meramente como un decisor racional de intereses según una  
racionalidad instrumental, ni tampoco como miembro de un colectivo con una identidad grupal  
que lo trasciende, sino independiente con particularidad propia, pero compartiendo todos la  
identidad de seres dialógicos o comunicativos, intersubjetivos, creando puentes con otras  
personas por la vía del lenguaje, a través del discurso, la deliberación, el diálogo, el intercambio  
argumentativo entre iguales en libertad y en derechos. En una concepción deliberativa de la  
democracia es perfectamente posible instrumentar mecanismos de participación ciudadana a  
nivel de las Constituciones que garanticen la participación especial a sectores diversos de forma  
que puedan expresar sus argumentos y éstos ser tenidos en cuenta en el debate.  
Andrea Greppi (2006:57) formula tres rasgos definitorios del enfoque deliberativo de la  
democracia, alrededor de la igualdad, la autonomía y el valor de la participación: 1. La presencia  
de una esfera pública, construida sobre la base del respeto de los tradicionales derechos y  
libertades propios de una sociedad liberal, pero orientada a la elaboración de una concepción  
públicamente compartida del bien; 2. La efectiva igualdad de todos los ciudadanos, que han de  
poder contribuir de forma equitativa en un proceso irrestricto de intercambio de razones; y, 3. El  
hecho de que existan políticas públicas orientadas a promover las condiciones de base del  
autorrespeto, que se propongan desarrollar un sentimiento de competencia política en todos los  
ciudadanos y que contribuyan, por tanto, a la formación del sentido de justicia.  
Democracia Constitucional.  
Respecto a la democracia constitucional, en cuya matriz conceptual se alinea el modelo  
de democracia instituido por la Carta Constitucional del 2008, Luigi Ferrajoli (2011:36) apunta  
que es un modelo de democracia fruto de un cambio radical de paradigma acerca del papel del  
derecho, surge cuando se redescubre el significado de la Constitución como límite y vínculo de  
los poderes públicos, cuando se redescubre el valor de la Constitución como norma dirigida a  
garantizar la división de poderes y los derechos fundamentales de todos. Ferrajoli enfatiza que la  
constitucionalización rígida de los derechos fundamentales, propia de un Estado Constitucional -  
29  
Artículo “Tres modelos normativos de la democracia”, 1999.  
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3
0
y el Estado ecuatoriano lo es, según definición del Texto Fundamental de Montecristi - ha  
insertado en la democracia una dimensión sustancial, que permite superar el enfoque formalista o  
procedimental de democracia en tanto método de formación de las decisiones colectivas o  
conjunto de reglas que atribuyen al pueblo el poder –directo o a través de sus representantes- de  
asumir decisiones. La democracia constitucional incluye, junto a la dimensión política o formal,  
también una dimensión sustancial, dado que se refiere a los contenidos o sustancia de las  
decisiones en armonía con los derechos fundamentales garantizados por la norma constitucional.  
Ferrajoli sostiene que los derechos fundamentales –elemento esencial en un Estado  
constitucional- conforman la parte sustancial de una democracia, ya que disponen lo que el  
gobierno debe hacer (en el caso, por ejemplo de los derechos sociales) o no puede hacer (en el  
caso de los derechos de libertad). Para Ferrajoli, los derechos fundamentales están garantizados  
en el Estado constitucional y sustraídos a la disponibilidad del mercado y de la política, forman  
la esfera de lo indecidible, y actúan como factores no sólo de legitimación sino también, y sobre  
todo, como factores de deslegitimación de las decisiones y de las no decisiones.  
La concepción de la democracia constitucional como modelo normativo  
–sostiene  
Ferrajoli (2011:36)- se halla articulada en varias dimensiones, correspondientes a otras tantas  
clases de derechos: la democracia política, asegurada por las garantías de los derechos políticos;  
la democracia civil, asegurada por las garantías de los derechos civiles; la democracia liberal (o  
liberal-democracia) asegurada por las garantías de los derechos de libertad; la democracia social  
(o social-democracia), asegurada por las garantías de los derechos sociales; por lo que el  
garantismo, tomado en sus cuatro dimensiones –política, civil, liberal y social, según la clase de  
derechos garantizados- puede ser muy bien considerado la otra cara del constitucionalismo y  
como el presupuesto jurídico de la efectividad de la democracia.  
Robert Alexy (2009:31) sostiene que el Estado constitucional democrático se caracteriza  
por los principios fundamentales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y los principios  
relativos a la estructura y los fines del Estado de Derecho, democrático y social. La democracia  
constitucional, en sistematización de Pedro Salazar (2011:45), es un modelo de organización  
político-jurídica en el que confluyen diversas tradiciones del pensamiento político moderno y  
que persigue en un solo momento dos objetivos analíticamente distintos: limitar el poder político  
y distribuirlo entre los ciudadanos, y detrás de esta doble finalidad reposan los derechos  
fundamentales –de libertad, políticos y sociales- de los individuos que integran la colectividad  
política.  
La Constitución de 2008 pone en vigencia dos paradigmas que transforman el orden  
jurídico y político del Ecuador: el Estado Constitucional de derechos y justicia y el  
Neoconstitucionalismo, ambos con fuerte incidencia en el modelo de democracia y en el diseño  
institucional participativo que se configura en el Texto Fundamental.  
Según Antonio M. Peña (1997:59) podemos definir inicialmente al Estado Constitucional  
de Derecho como modelo jurídico-político a partir de tres factores relevantes: 1.- la supremacía  
constitucional y de los derechos fundamentales; 2.- la consagración del principio de legalidad  
30  
“El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente,  
unitario, intercultural, plurinacional y laico” (Art. 1, Constitución de la República de 2008).  
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como sometimiento efectivo a derecho de todos los poderes públicos; 3.- la funcionalización de  
todos los poderes del Estado a la garantía del disfrute y a la efectividad de los derechos. El paso  
del Estado legislativo (sometimiento del poder público a la ley) al Estado constitucional  
presupone la afirmación del carácter normativo de las constituciones, que pasarán a integrar un  
plano de juridicidad superior, vinculante e indisponible, en línea de principio, para todos los  
poderes del Estado. Las normas constitucionales son vinculantes –de modo que queda  
definitivamente superada la imagen débil de la juridicidad constitucional característica del  
período liberal- al ser situadas por encima de los poderes del Estado y fuera del campo de acción  
y pugna política.  
Peter Häberle (2009:641) sostiene como elementos constitutivos del Estado  
constitucional, antes que nada, a los derechos de igualdad y de libertad que se derivan de la  
dignidad de la persona: garantizan la apertura del ordenamiento y del proceso político desde el  
ciudadano. Luis Prieto Sanchís (2013:21) señala como rasgos singulares del Estado  
constitucional de Derecho y como novedades que aporta este modelo: 1.- el reconocimiento de la  
incuestionable fuerza normativa de la Constitución; 2.- la rematerialización constitucional; 3.- la  
garantía judicial y la aplicación directa de la Constitución; 4.- la rigidez constitucional.  
Para Andrés Gil Domínguez (2009:18), en el modelo de Estado constitucional de derecho  
se propone un paradigma distinto al del Estado liberal del siglo XIX y primera mitad del siglo  
XX, a partir de la reafirmación –mediante la Constitución- del principio de la soberanía popular  
y la eliminación del principio de la soberanía del Estado, expandiendo su esfera hacia los  
derechos económicos, sociales y culturales, como así también hacia los derechos colectivos. En  
este paradigma –sostiene Gil Domínguez- la Constitución se concibe como un mecanismo  
dirigido a la protección de los derechos y también se proyecta como una gran norma directiva  
que compromete solidariamente a todos en la obra dinámica de la eficaz realización de los  
objetivos constitucionales.  
Según Ramiro Ávila Santamaría (2009:405), el nuevo modelo de Estado constitucional  
de derechos y justicia instituido por la Constitución ecuatoriana, permite visualizar las  
innovaciones en dos áreas. La Teoría del Derecho y el modelo político de Estado. El Estado  
constitucional, puntualiza el citado jurista, nos ayuda a responder quién es la autoridad, cómo se  
hacen las normas y qué contenido deben tener éstas. El Estado de derechos nos da luces para  
responder dónde encontramos las nomas y para qué se las expide. El Estado de justicia nos  
resuelve el problema del por qué el Estado. La Constitución –señala R. Ávila- determina el  
contenido de la ley, el acceso y el ejercicio de la autoridad y la estructura del poder. La  
Constitución es material, orgánica y procedimental. Material porque consagra derechos, que es el  
fin del Estado; orgánica porque determina los órganos que forman parte del Estado llamados a  
garantizar los derechos; procedimental porque se establecen mecanismos de participación que  
procuran que los debates públicos sean informados y reglados, tanto para la toma de decisiones  
como para la elaboración de las normas jurídicas.  
Santiago Andrade Ubidia (2009:240), al referirse a la caracterización del Estado  
constitucional de derechos y justicia que consagra la Constitución del Ecuador, señala: 1.- que se  
ha transitado del principio de legalidad al de constitucionalidad; 2.- que ha concluido el  
monopolio del sistema jurídico de ley escrita estructurado bajo el modelo continental, y que  
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junto a este sistema existen otros que tienen igual reconocimiento y validez; 3.- que el Estado se  
organiza y funciona a fin de realizar la justicia social, que en definitiva es la justicia para todas y  
todos; y, 4.- que se debe garantizar en todo momento la vigencia de los derechos humanos: esto  
último constituye el eje central del actuar íntegro del Estado.  
La Corte Constitucional del Ecuador sistematiza los siguientes rasgos característicos del  
Estado Constitucional de Derechos y Justicia que proclama el Art. 1 de la Constitución de  
Montecristi: a) la existencia de una Constitución no modificable por medio de la ley; b) el  
carácter normativo y la fuerza vinculante de toda la Constitución; c) el control judicial de la  
constitucionalidad, a través de la existencia de garantías jurisdiccionales que permiten vigilar la  
conformidad de las normas infra constitucionales respecto de la Constitución; d) la directa  
aplicación de la Constitución para resolver todos los conflictos jurídicos que se presentan en la  
sociedad; y, e) la facultad de interpretar todo el ordenamiento, a la luz de la Constitución, a  
través de un órgano especializado del poder público denominado Tribunal o Corte  
3
1
Constitucional ” .  
Para la Corte, tres efectos esenciales entraña el nuevo modelo de Estado Constitucional  
de Derechos y Justicia: 1.- El reconocimiento de la Constitución como norma vinculante,  
3
2
valores, principios y reglas constitucionales ; 2.- El tránsito de un juez mecánico aplicador de  
reglas a un juez garante de la democracia constitucional y de los contenidos axiológicos previstos  
en la Constitución; 3.- La existencia de garantías jurisdiccionales vinculantes, adecuadas y  
eficaces para la protección de todos los derechos constitucionales . El Estado Constitucional  
supone “la aproximación máxima a la que ha llegado en la materialización del ideal jurídico de la  
civilización occidental, esto es, el ejercicio de los derechos que se imponen a la voluntad de  
3
3
quienes tienen el poder”, ha dicho con especial énfasis la Corte Constitucional del Ecuador .  
En resumen, son elementos básicos del Estado Constitucional de Derecho: la supremacía  
de la Constitución o reconocimiento del carácter normativo superior de la Constitución; la  
aplicación directa de la Constitución como norma jurídica; el funcionamiento de una justicia  
especializada para los conflictos de orden constitucional; y, el reconocimiento de la  
jurisprudencia constitucional como fuente primaria del derecho. La Constitución deja de ser un  
programa político y se convierte en una norma jurídica, de aplicación directa e inmediata y de  
favorabilidad de la efectiva vigencia de los derechos y sus garantías.  
Los derechos son enfocados como sinónimo de pluralismo jurídico y centralidad del  
ordenamiento jurídico y del sistema de justicia. Se opera el tránsito del principio de legalidad al  
principio de constitucionalidad; del monopolio jurídico al pluralismo jurídico. El Estado se  
organiza y funciona para la realización de los derechos humanos: el más alto deber del Estado  
consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución. El rol del juez  
es el de creador de derecho y garante de los derechos. La justicia es la plasmación en la práctica  
de los derechos fundamentales.  
3
1
Corte Constitucional de Transición: Sentencia Interpretativa 001-08-SI-CC, R.O., 479-S-, 2-XII-2008, pág.  
Corte Constitucional de Transición: Sentencia de jurisprudencia vinculante No. 001-10-PJO-CC., R.O. No. 351-  
1
4.  
32  
S-de 29-diciembre-2010, pág. 4.  
33  
Ibídem.  
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Respecto del Neoconstitucionalismo, Miguel Carbonell (2010:161) sostiene que mediante  
este término se pretende explicar un conjunto de textos constitucionales que comienzan a surgir  
después de la Segunda Guerra Mundial y sobre todo a partir de los años setenta del siglo XX. Se  
trata de constituciones que no se limitan a establecer competencias o a separar a los poderes  
públicos, sino que contienen altos niveles de normas “materiales” o sustantivas que condicionan  
la actuación del Estado por medio de la ordenación de ciertos fines y objetivos. Además estas  
constituciones contienen amplios catálogos de derechos fundamentales, lo que viene a suponer  
un marco muy renovado de relaciones entre el Estado y los ciudadanos.  
Según Luis Prieto Sanchís, citado por Carlos Bernal Pulido (2007:289), el  
Neoconstitucionalismo se caracteriza por la defensa simultánea de las siguientes tesis atinentes a  
la Constitución y a su interpretación: 1.- la Constitución es material; 2.- la Constitución es  
garantizada; 3.- la Constitución es omnipresente; 4.- la Constitución establece una regulación  
principialista; 5.- la Constitución se aplica mediante la ponderación; 6.- existencia de un modelo  
argumentativo de relaciones entre la Constitución y la legislación. Prieto Sanchís (2013:29)  
analiza al Neoconstitucionalismo en tres dimensiones: 1.- como filosofía política o doctrina del  
Estado justo; 2.- como una profunda renovación de la teoría del derecho positivista; y, 3.- como  
una propuesta de posible conexión entre derecho y moral. Bernal Pulido (2008:29) precisa el  
núcleo de aquello que se presenta como Neoconstitucionalismo en esta triple caracterización: 1.-  
que los derechos fundamentales de la Constitución son principios; 2.- que se aplican  
judicialmente; y, 3.- mediante la ponderación.  
En criterio de Paolo Comanducci (2009:75) el Neoconstitucionalismo es el modelo  
constitucional que recoge un conjunto de mecanismos normativos e institucionales integrados en  
un sistema jurídico político históricamente determinado, que limitan los poderes del Estado y  
protegen los derechos fundamentales. Es concebido como Teoría del Derecho, como Ideología  
del Derecho y como Método de Análisis del Derecho. Como teoría, preconiza un modelo de  
sistema jurídico caracterizado por una Constitución invasora (constitucionalización del derecho),  
la positivización de un catálogo de derechos fundamentales, la omnipresencia en la Constitución  
de principios y reglas y por algunas peculiaridades de la interpretación y de la aplicación de las  
normas constitucionales respecto a la interpretación y a la aplicación de la Ley. Representa una  
alternativa respecto a la teoría iuspositivista tradicional basada en el legiscentrismo y el  
formalismo interpretativo. Destaca la fuerza normativa de la Constitución. Los rasgos  
sobresalientes del Neoconstitucionalismo como Teoría del Derecho son: más principios que  
reglas, más ponderación que subsunción, omnipresencia de la Constitución en todas las áreas  
jurídicas y en todos los conflictos mínimamente relevantes, omnipotencia judicial en lugar de  
autonomía del legislador ordinario y coexistencia de una constelación plural de valores. Como  
ideología, el Neoconstitucionalismo pone en primer plano el objetivo de garantizar los derechos  
fundamentales, a diferencia de la ideología del constitucionalismo clásico que perseguía como  
objetivo la limitación del poder estatal. Subraya la importancia de los mecanismos institucionales  
de tutela de los derechos fundamentales exigiendo que las actividades del legislativo y del  
judicial estén directamente encaminados a concretar, actuar y garantizar los derechos  
fundamentales previstos en la Constitución. Como metodología sostiene la tesis de la conexión  
necesaria, identificativa y justificativa entre derecho y moral. Considera los principios  
constitucionales como puente entre el derecho y la moral. Cualquier decisión jurídica y en  
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particular la decisión judicial, está justificada si se deriva, en última instancia, de una norma  
moral.  
Andrés Gil Domínguez (2009:10) construye su visión sobre el Neoconstitucionalismo  
como teoría, dogmática, ideología y estilo de vida, al tiempo que presenta una serie de elementos  
estructurales que lo configuran como paradigma que explican su funcionamiento. Lo define  
como cierto modelo de Estado de Derecho que define institucionalmente una determinada forma  
de organización política. Para Gil Domínguez, el Neoconstitucionalismo se caracteriza por una  
Constitución transformadora que pretende condicionar de modo importante las decisiones de la  
mayoría, donde el protagonismo fundamental ha de seguir correspondiendo al legislador  
democrático, pero donde irremediablemente la última palabra se encomienda a los jueces.  
Con la Constitución del 2008, que declara al Ecuador como Estado Constitucional de  
derechos y Justicia, se opera, según criterio de la Corte Constitucional, un tránsito institucional  
que ubica al país dentro del “paradigma del Neoconstitucionalismo latinoamericano”, implicando  
“toda una revolución conceptual y doctrinaria”. El Estado Constitucional de Derechos implica –  
para esta misma tesis- “una reformulación, desde sus bases hasta sus objetivos más elevados y  
determinantes de lo que es el Derecho en su naturaleza y génesis, en su interpretación y  
aplicación, incluyendo las fuentes, la hermenéutica, el rol del Estado en el ordenamiento jurídico,  
las conexiones con la sociedad civil en democracia, la interpretación del orden jurídico con el  
internacional y otros vectores de semejante importancia”.  
En resumen, el nuevo paradigma implica una nueva legitimidad sustantiva y procesal que  
no coincide sólo con la legitimidad legal o racional propuesta y desarrollada por Max Weber. De  
ese nuevo paradigma, es elemento sustancial, la mayor independencia de los derechos con  
respecto al Estado, a la ley y a la soberanía. Esta es la única manera de hacer prevalecer la  
justicia, postulado que debe regir en el orden normativo interno y también en el ámbito  
internacional.  
Para la Corte Constitucional, una de las principales, sino la principal innovación del  
nuevo paradigma constitucional ecuatoriano, es la novedosa constitucionalización de los  
derechos fundamentales. En efecto, como ninguna otra parte de la Constitución, en el capítulo  
correspondiente a los derechos y sus garantías, se refleja la materialización de la Constitución,  
3
4
representada en “la adopción del Neoconstitucionalismo como ideología de Estado ”. En  
general, son notas características del Neoconstitucionalismo: más principios que reglas; más  
ponderación que subsunción; omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en  
todos los conflictos mínimamente relevantes; la Constitución es una norma que está presente en  
todo tipo de conflictos y no sólo en los de naturaleza política que se entablan entre los órganos  
supremos del Estado; efecto impregnación o irradiación del texto constitucional; todo deviene  
derecho constitucional; omnipotencia judicial en lugar de autonomía del legislador ordinario;  
coexistencia de una constelación plural de valores.  
En conclusión, los presupuestos teóricos que subyacen en el modelo de democracia  
instituido por la Constitución del 2008 (democracia constitucional), y el diseño institucional  
participativo en ella plasmado, están vinculados con los paradigmas del Estado Constitucional y  
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Ibídem, pág. 15.  
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del Neoconstitucionalismo, como modelos de sistemas jurídico-políticos o formas de  
organización del Estado y del Derecho.  
¿
Qué puede aportar el Estado Constitucional de Derecho a la calidad de la democracia?,  
se pregunta Miguel Carbonell (2009:43), y a este respecto reflexiona que el Estado de derecho es  
un puntal de toda democracia de buena calidad, y que las regulaciones jurídicas ofrecen  
estabilidad, previsibilidad, regularidad, a través de las reglas jurídicas se delimita el lugar y el  
papel de cada uno de los sujetos actuantes en un contexto democrático (partidos políticos,  
poderes públicos, ciudadanos, medios de comunicación, etc.). La institucionalidad jurídico  
constitucional puede aportar mucho a la consolidación de una democracia de calidad: adecuada  
regulación de los derechos fundamentales; apropiado diseño de la relación entre los poderes y los  
niveles de gobierno; eficiente sistema de control de constitucionalidad; adecuados mecanismos  
para potenciar la deliberación pública en varios niveles e instancias.  
Gobernabilidad Y Gobernanza.  
Gobernabilidad en concepto de Michael Coppedge (1996:28), es el grado en que las  
relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas, por lo que  
es esencial definir la gobernabilidad en términos de poder, porque sólo los actores poderosos son  
capaces de crear los disturbios al orden público o a la economía que son síntomas de  
ingobernabilidad; los recursos de poder incluyen los factores de producción, la fuerza violenta,  
las masas organizadas, ideas e información, la autoridad moral y los cargos públicos.  
La gobernabilidad, según el Diccionario de Ciencia Política de Frank Bealey (2033:192),  
depende de dos factores: el carácter de los gobernados y su docilidad ante el procedimiento, y la  
capacidad del gobierno para resolver los problemas, concluyendo que en los últimos años la  
gobernabilidad de los gobiernos democráticos se halla en declive a causa de su “sobrecarga”, en  
el sentido de que los gobiernos tienen que hacer frente a exigencias de mayor gasto público al  
mismo tiempo que los votantes están cada vez menos dispuestos a admitir subidas impositivas.  
James Malloy, citado por Holger Paúl Córdova (2003:22) asegura que gobernar una  
sociedad es dar solución a los problemas a través de políticas públicas y que la complejidad de la  
gobernabilidad no es solamente la distribución del poder o el acceso al mismo, sino,  
esencialmente, el cómo es producido el poder.  
El proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan las políticas públicas  
(proceso de formulación de políticas públicas, PFP) importa mucho en el contexto de la  
gobernabilidad democrática, y a ese respecto, el Banco Interamericano de Desarrollo, en su  
informe 2006 (pág. 7), sostiene que ese proceso, que implica un juego dinámico entre actores que  
interactúan en específicos escenarios, tiene un fuerte impacto en la calidad de tales políticas, que  
es medido no solamente en su contenido específico y orientación concreta sino también en los  
estándares de estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación, calidad de la  
implementación y de la efectiva aplicación, la orientación hacia el interés público y la eficiencia.  
H.P. Córdova (2003:76) concibe que gobernar de manera democrática consiste, al tiempo  
que, en el buen uso de las reglas formales del ejercicio del poder, en reconocer los principios  
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básicos de una sociedad digna y justa, entendiendo a la democracia como el sistema de gobierno  
por consentimiento, a fin de resolver las contradicciones abiertamente, mediante el debate y la  
negociación y no por la imposición. La gobernabilidad, para el citado autor (2003:132) es un  
problema práctico de naturaleza multidimensional, es un fenómeno político, económico y social,  
es un proceso de dirección y conducción de los ámbitos públicos hacia objetivos específicos, en  
un tiempo determinado, considerando a los distintos grupos en relación de su poder real.  
Gobernabilidad, así como sociedad civil y la mayoría de conceptos que pasan a formar  
parte del lenguaje cotidiano de la política –dice Simón Pachano (1998:51)- tiene inevitablemente  
un significado para el científico social y otro para el político Existe una relación ambivalente  
entre democracia y gobernabilidad y relaciona ese concepto con la institucionalización, los  
actores y el rendimiento del sistema político.  
Y en este contexto, Luis Rubio (2007:151) nos recuerda que la función central de todo  
sistema político es procesar demandas, ofrecer canales de comunicación para solventar crisis y  
articular mecanismos de negociación. Al revisar la literatura, enfatiza el citado autor, se  
encuentran explicaciones sobre el funcionamiento de un sistema político democrático, que  
pueden categorizarse en tres enfoques: a) el que vincula el funcionamiento efectivo de un sistema  
político con un conjunto de condiciones sociales y económicas; b) el que vincula democracia con  
la capacidad de resolución de conflictos y reconciliación entre los grupos de una sociedad; y, c),  
el que enfatiza necesidad del acuerdo o consenso como el fundamento de una construcción  
política estable.  
Según Michael Coppedge (1996:28), la gobernabilidad es un concepto complejo pero que  
tiene un significado preciso: es el grado en que las relaciones entre los actores poderosos  
obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas. En definitiva, según esta visión, la  
gobernabilidad es definida en términos de poder y se relaciona con la representación de los  
actores en proporcionalidad al poder que detentan. Felipe Burbano (2003:16) al relacionar los  
conceptos de democracia, cultura política y gobernabilidad enfatiza la función esencialmente  
democratizadora del sistema político y destaca como su mayor desafío la producción de  
consensos.  
La institucionalización, esto es, la instauración y funcionamiento de un orden vinculante  
para el conjunto de la sociedad, se expresa en el marco de normas, entidades, procedimientos y  
mecanismos que reduzcan al mínimo la incidencia de los factores disruptivos que hagan  
previsibles e incluso predecibles a los procesos, capaces de reflejar y manejar los conflictos y las  
demandas sociales en el marco de la democracia y solo en ella. La precariedad institucional pasa  
a ser problema de gobernabilidad y por tanto, amenaza para la continuidad de la democracia.  
Los actores son los grupos que pugnan por participar en el proceso político, a fin de  
ejercer y consolidar representación en el contexto institucional del Estado. La exclusión o  
subestimación de actores sociales en ese quehacer permanente de reacomodo y adecuación  
constante del sistema político quebranta la institucionalidad y dificulta, por ende, la  
gobernabilidad. El rendimiento del sistema político, por su parte, deberá ser evaluado en función  
de la existencia de condiciones mínimas que aseguren el reconocimiento de todos y cada uno de  
los actores sociales en el ordenamiento político.  
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En esa matriz de conceptos, la gobernabilidad debe ser entendida, entonces, desde varias  
perspectivas: del desempeño gubernamental; como una cuestión de la distribución del poder o de  
acceso a él; y, de cómo producir poder, esto es, cómo puede la gente común acceder a la  
generación de mecanismos y dispositivos de control del poder de los gobiernos y de regulación  
cotidiana de su convivencia. La gobernabilidad plantea, pues, tres problemas: el de la gestión del  
poder, el del acceso al poder y el de la producción de poder.  
Fernando Bustamante (1996:143) describe varios sentidos del término gobernabilidad: un  
primer sentido, haciéndolo sinónimo de “buen gobierno”, de por sí altamente opinable y  
complejo; un segundo sentido, asociado a “estabilidad”, y concluye que formas  
institucionalizadas, estables, racionales y universalistas de gestión pública sólo pueden darse si  
existen condiciones ideológicas, axiológicas y éticas que permitan a los sujetos asumirlas en su  
práctica cotidiana.  
Julio Echeverría (2003:101) especifica dos dimensiones del concepto gobernabilidad: el  
primero entiende la gobernabilidad como proceso de “producción de decisiones”; el segundo,  
hace referencia a la reducción de complejidad como disminución de la incerteza y de la  
contingencia en los procesos de reproducción social, y ambas dimensiones están estrechamente  
vinculadas: reducir la complejidad social a través de procesos decisionales significa transformar  
la demanda social en demanda política; fenómeno que supone la estructuración de adecuados  
canales de procesamiento y transmisión y decisiones desde el ámbito de una sociedad que se  
diversifica y complejiza –y por lo tanto incrementa la producción de demandas- a la del sistema  
político, que sobre la realidad de esas demandas prioriza, elabora, planifica y “decide”  
políticamente.  
Manuel Alcántara (2004:9) explica las circunstancias de la política latinoamericana,  
aplicables, sin duda, a la realidad ecuatoriana, que reflejan la magnitud de la conflictividad  
inherente a la gobernabilidad: un pasado autoritario, desajustes institucionales, enfrentamientos  
de poderes, diseño y aplicación de políticas inadecuadas, costosas e ineficientes, incapacidad  
para garantizar el crecimiento económico sostenido, bloqueo en la toma de decisiones,  
disfuncionalidad en la representación del sistema político, falta de confianza ciudadana en el  
sistema político, descrédito de la política y la práctica política como nicho de corrupción.  
La gobernabilidad democrática se expresa en la capacidad del sistema político de lograr  
la estabilidad, la integración social y política, en la capacidad de resolver los conflictos a partir  
de la capacidad de la negociación e institucionalización de los arreglos y la responsabilidad de  
las instituciones hacia la sociedad civil.  
Gobernanza.  
La gobernanza es un concepto que registra y comprende, según Luis Aguilar (2009:133),  
las siguientes características: a) un conjunto de instituciones y actores que se encuentran dentro y  
fuera del gobierno; b) las fronteras y responsabilidades de lo público y de lo privado son  
permeables en el abordaje de los problemas económicos y sociales de una comunidad; c)  
reconoce la interdependencia (de poder, información, recursos) de las instituciones y los actores  
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en la realización de su objetivos; d) reconoce la existencia de redes sociales de actores  
autónomos que tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales para sus vidas y  
convivencias; e) reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin necesidad de la  
autoridad y mando del gobierno.  
La gobernanza, según criterio de Joan Frígols Fernández (2000), presupone una visión  
dinámica y relacional, según la cual, el gobierno de una sociedad es el fruto de las interacciones  
de muchos agentes con recursos de poder, que está distribuido entre gobierno, sociedad civil,  
grupos de presión, empresas, etc.  
Para que haya gobernanza, explica Robert Dalh (1999), citado en el estudio sobre  
3
5
participación ciudadana efectuado por SENPLADES (2011 ) es necesaria la existencia de una  
democracia que, al menos, cumpla con las siguientes condiciones: libertad e igualdad de los  
sujetos, es decir, que todos los miembros de la comunidad política tengan oportunidades iguales  
y efectivas para que sus puntos de vista sobre cómo deben ser las políticas sean conocidas por los  
otros miembros de la comunidad.  
3
6
La gobernanza –en conceptualización de Héctor Rodríguez (2008 ) - es el proceso  
estructurado, institucional y políticamente directivo particular a cada sociedad, en tanto  
comunidad política singular, donde los distintos niveles e instituciones del Estado interactúan, de  
manera cooperativa e interdependiente con actores individuales y colectivos no estatales para  
generar autogobierno, de manera tal que los intereses de los miembros de esta comunidad se  
coordinen con tendencia hacia la horizontalidad y con sentido público en la elaboración de  
políticas, siendo tal vinculación permanente durante todo el ciclo de las políticas públicas.  
La operacionalización de ese concepto de gobernanza implica, entonces, los cuatro  
siguientes segmentos, cuyo examen permite evaluar una práctica democrática concreta: la  
naturaleza del proceso de autogobierno por parte de los miembros de una comunidad política  
particular (directiva, estructurada e institucional); la forma de ese proceso (cooperativo e  
independiente); la jerarquía de los actores (con tendencia a la horizontalidad); y, el tiempo de  
duración del proceso (todo el ciclo de las políticas públicas).  
Metagobernanza.  
La metagobernanza implica, de acuerdo con el citado Frígols Fernández, la visión del  
“gobierno de redes”, es decir, reconocer muchos actores que participan en el gobierno de una  
sociedad y promover la creación de condiciones para alinear a los diferentes agentes hacia unos  
objetivos comunes mediante un gobierno que lidera redes.  
El modelo de gobierno político de redes presenta el equilibrio de las tres dimensiones del  
proceso de gobierno: dimensión política (capacidad de influir en la agenda política, la forma  
cómo se conciben los problemas y los comportamientos ciudadanos), dimensión vertical  
(capacidad de dirección e impulso de políticas), y dimensión horizontal (interacción con el  
entorno y capacidad para crear coaliciones políticas).  
3
5
SENPLADES, Tendencias de la participación ciudadana en el Ecuador(Quito, 2011)  
Ibídem.  
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El gobierno que equilibra estas tres dimensiones, al decir de Frígols, es el que se  
configura como líder político de redes, trabaja la dimensión cognitiva de los problemas e  
interactúa en forma abierta con su entorno. El gobierno es un actor más, sin duda clave dentro  
del sistema de gobernanza, no es un simple dinamizador sino que tiene vocación de liderar el  
sistema impulsando un proyecto político colectivo.  
En conclusión, la gobernanza implica procesos de interacción entre los actores  
involucrados en un asunto público, que llevan a la toma de decisiones o a la formulación de  
normas sociales.  
Conclusiones  
El modelo de democracia que tiene el Ecuador, a partir del diseño institucional de la  
Constitución de 2008 es una democracia constitucional, que combina elementos de democracia  
representativa y de democracia participativa. La Constitución incorpora un conjunto de  
mecanismos participativos destinados a superar el modelo democrático liberal basado  
únicamente en la representación y establece un modelo de ejercicio colectivo del poder, perfila  
un modelo de democracia que supera la democracia representativa y establece una democracia  
social y participativa.  
La gobernabilidad es entendida desde varias perspectivas: del desempeño gubernamental;  
como una cuestión de la distribución del poder o de acceso a él; y, de cómo producir poder, esto  
es, cómo puede la gente común acceder a la generación de mecanismos y dispositivos de control  
del poder de los gobiernos y de regulación cotidiana de su convivencia. La gobernabilidad  
guarda relación con la calidad del régimen político y tradicionalmente los conflictos de  
gobernabilidad en el Ecuador han tenido que ver con la deficiencia del diseño institucional, el  
manejo inadecuado de políticas y de políticos y la relación estado sociedad civil.  
La gobernanza, por su parte, presupone gestión pública participativa, redes de  
participación ciudadana y relaciones Estado-sociedad, es decir, es un concepto que implica la  
más amplia y diversa participación de los ciudadanos en la gestión pública y en el control del  
poder, por lo que en esta matriz conceptual se sitúa el modelo de democracia instituido por la  
Constitución del 2008, que tipifica herramientas de participación en el ámbito de la democracia  
representativa, la democracia directa y la democracia comunitaria.  
Aspecto fundamental que plantean la gobernabilidad y la gobernanza es la necesidad de  
aproximar las instituciones del Estado al ciudadano, hacer instituciones más eficientes y más  
transparentes. La ciudadanía es requisito básico para la producción de una democracia de calidad  
y para posibilitar condiciones de gobernabilidad y de gobernanza.  
Enfocar la gobernabilidad y la gobernanza desde la perspectiva ciudadana presupone una  
relación dialéctica desde abajo, no desde arriba; implica el desarrollo de mecanismos que hagan  
posible el control social del poder y su contrapartida, la rendición social de cuentas, a través de  
estrategias metodológicas y operativas que hagan posible el desarrollo de destrezas en la gente  
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común para participar activamente en la gestión y demandar transparencia en las decisiones que  
se toman a su nombre.  
El ejercicio de control ciudadano del proceso de toma de decisiones es la condición sine  
qua non para la construcción de gobernabilidad democrática y de gobernanza en el Ecuador. Es  
imprescindible pasar de una democracia de electores a una democracia de ciudadanos activos. Es  
necesario también poner remedio a la apatía y a la desmovilización política de la ciudadanía,  
para lo cual hay que construir nuevos liderazgos políticos.  
El diseño del nuevo modelo de democracia que nació como producto de la Asamblea  
Constituyente de Montecristi debe sostenerse por el involucramiento de todos los miembros de la  
sociedad en los procesos de decisión, de diagnóstico, de priorización e identificación de los  
problemas y de cómo asignar los recursos para resolver esos problemas. La democracia que debe  
construirse según los postulados constitucionales vigentes es una democracia que promueva el  
desarrollo integral, integrador y participativo.  
Existen grandes posibilidades y al mismo tiempo grandes barreras, limitaciones,  
restricciones para los mecanismos de democracia directa garantizados en la Constitución de  
2
008. Para acortar la brecha entre el deber ser de la participación, plasmado en la Constitución, y  
el ser y el quehacer de la participación real, es necesario propiciar espacios para la aplicación  
cotidiana de las herramientas de participación en los diferentes espacios públicos. La  
participación ciudadana no es un problema sino una solución. Se requiere liderazgo y voluntad  
política, por una parte; y, adecuada organización del proceso participativo, por otra.  
La legitimidad del proceso democrático se basa en la transparencia, la rendición de  
cuentas y sobre todo, en la participación ciudadana. La implementación de los instrumentos y los  
procesos participativos diseñados en la Constitución de 2008 constituyen un enorme reto en el  
Ecuador. No es suficiente la diagramación constitucional de los mecanismos de participación  
ciudadana que diseña el Texto Constitucional. Es necesario superar las barreras estructurales que  
impiden que esos mecanismos de participación ciudadana se viabilicen en la práctica. Es  
imperativo, entonces, la institucionalización de los mecanismos de participación ciudadana en y  
durante todo el ciclo de la política pública, a fin de garantizar adecuados niveles de estabilidad  
política y la construcción de una cultura política participativa que se arraigue en la conciencia  
social.  
El éxito del modelo de democracia participativa y de la eficacia de las herramientas de  
participación ciudadana depende de la cultura política, la acción de los movimientos sociales, la  
voluntad política de los gobernantes y el sentido de compromiso colectivo frente a la democracia  
participativa. Es necesario institucionalizar espacios que permitan a la ciudadanía acceso a las  
instancias de gobierno nacional y local.  
Las organizaciones políticas y los líderes de todos los niveles de gobierno deben  
desplegar todo esfuerzo para que la sociedad recupere la confianza en la política y sean factor  
coadyuvante de la gobernabilidad y de la gobernanza, la sostenibilidad de los gobiernos y la  
participación profunda de la sociedad civil organizada, haciendo posible la democratización de la  
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democracia, es decir, la construcción de una democracia de “alta intensidad”, haciendo posible,  
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